DOI 10.4067/S0718-83582016000100002

Damnificados de la reconstrucción post-terremoto. Efectos del modelo en el hábitat rural del Maule¹

Stefano Micheletti² y Francisco Letelier Troncoso³

² Chile. Presidente de ONG Surmaule e investigador asociado del Centro de Estudios Urbano-Territoriales de la Universidad Católica del Maule; titulado en Ciencias Forestales y Ambientales en la Universidad de Padua (Italia), diplomado en Gestión Pública y Desarrollo de los Territorios y con un Magíster Internacional en Cooperación para el Desarrollo.

³ Chile. Académico de la Universidad Católica del Maule y Director del Centro de Estudios Urbano-Territoriales; sociólogo de la Universidad de Concepción, Magíster en Sociología.

Resumen

Tras el terremoto y tsunami del 27 de febrero de 2010, la política de reconstrucción implementada por el gobierno de Chile favoreció el liderazgo de los agentes privados en el proceso y propuso soluciones estándar para todos los territorios, con un claro sesgo urbano. Los sectores rurales de la Región del Maule tuvieron que enfrentar un escenario complejo, considerando la debilidad de la institucionalidad local y la falta de incentivos económicos para la actuación del sector privado en la ruralidad, caracterizada por una alta dispersión y baja densidad poblacional.
El presente artículo reflexiona acerca de los principales efectos que la política de reconstrucción implementada tuvo sobre la realidad de las comunidades y territorios rurales. Al no existir un marco de política pertinente con el hábitat rural, entendido no solamente como un conjunto de características físicas de un determinado espacio geográfico, sino como el resultado de procesos sociales, históricos e identitarios, los resultados dejan entrever que los programas de intervención post-terremoto no reconocieron las particularidades del territorio. Esto significó el incremento de la precariedad en el habitar, la pérdida de patrimonio e identidad, y la profundización de los fenómenos de desplazamiento de la población hacia la periferia de las ciudades.

PALABRAS CLAVE: TERREMOTO; RECONSTRUCCIÓN POST DESASTRE; HÁBITAT RURAL

Recibido: 28-03-2015 | Aceptado: 09-09-2015

Introducción

A cinco años del terremoto y posterior tsunami del 27 de febrero de 2010, la constatación es que el sector rural, junto con ser el más afectado, fue a la vez el más invisibilizado en el proceso de reconstrucción. Las políticas adoptadas le entregaron el protagonismo a los actores del sector privado para la producción de soluciones habitacionales, determinando una radicalización de la perspectiva neoliberal, centralista, sectorial y urbana del proceso, y profundizando una tendencia que se venía experimentando en Chile desde hace décadas.

La elección de enfrentar de este modo una catástrofe extensa a nivel territorial y con una importante diversidad de daños y de afectados, terminó por profundizar la situación de precariedad de muchas familias que habitan (o habitaban) en territorios rurales: los damnificados del proceso de reconstrucción. Este fenómeno fue particularmente evidente en la Región del Maule, donde el impacto del sismo y posterior tsunami fue durísimo. Como lo sostienen Letelier y Boyco4, “76.581 viviendas quedaron dañadas −23.879 destruidas y 52.702 con daños mayores−, lo que corresponde al 21 por ciento del total de viviendas dañadas del país. De acuerdo a estimaciones oficiales, en el Maule existen alrededor de 65.000 familias damnificadas. Según el Ministerio del Interior, de las 28 comunas críticas, 12 están en el Maule”.

Dado el impacto del terremoto en la ruralidad de esta región, se precisa entender mejor las implicancias que las políticas de reconstrucción implementadas tuvieron en un territorio que tradicionalmente se ha mirado e intervenido desde la lógica urbana. En este sentido, una referencia interesante son las Directrices Operacionales del Comité Permanente entre Organismos (IASC), que representan un cuerpo de disposiciones muy relevante a la hora de abordar el tema del resguardo de los derechos humanos en contexto de desastre natural.

Las directrices tienen entre sus objetivos “garantizar que los principios de derechos humanos y normas de protección, incluyendo el principio fundamental de la no discriminación, sean integrados en todos los esfuerzos de respuesta y recuperación en casos de desastre desde la etapa más temprana posible”5. Para este trabajo tiene especial relevancia el grupo de indicaciones relativo a la protección de los derechos relacionados con la vivienda y la tierra, que establecen temas centrales como a) los criterios de idoneidad que tienen que cumplir el alojamiento o vivienda temporal que se proporcione (accesibilidad, asequibilidad, habitabilidad, seguridad de tenencia, adecuación cultural, conveniencia de la ubicación, y acceso a servicios esenciales como salud y educación), y b) el derecho de todos los grupos y personas afectados a ser consultados, participando en la planificación y ejecución de los programas de alojamiento temporal y vivienda permanente, para inquilinos y propietarios/ocupantes.

Sin duda el IASC profundiza y especifica el concepto de derecho a la vivienda, que fue reconocido ya en el año 1948 con la Declaración Universal de los Derechos Humanos y que hoy la Organización de las Naciones Unidas contempla en más de 12 textos distintos. Este derecho no se reduce únicamente a la posibilidad de contar con un techo sino que abarca el acceso a un hogar y a una comunidad seguros para vivir en paz, con dignidad y salud física y mental6.

A partir de esta base, se analiza cómo las políticas de reconstrucción post terremoto profundizaron la vulnerabilidad de los sectores rurales del Maule (y de la zona central de Chile, más en general). Se asume el concepto de vulnerabilidad como lo define la Estrategia Internacional para la Reducción de los Desastres: "el conjunto de condiciones determinadas por factores o procesos físicos, sociales, económicos y ambientales, que aumentan la susceptibilidad de una comunidad al impacto de amenazas"7.

Metodología

El artículo parte haciendo un análisis de las políticas de vivienda aplicadas en el contexto rural. En segundo lugar propone un análisis de las características y pertinencia de los distintos instrumentos de reconstrucción utilizados, al mismo tiempo que establece un conjunto de puntos críticos que a nivel cualitativo pueden ayudar a comprender las diferencias en el avance del proceso de reconstrucción en la ruralidad. En tercer lugar presenta un análisis comparado urbano-rural del impacto del terremoto y de los avances del proceso de reconstrucción, mostrando cómo a un nivel puramente cuantitativo existen diferencias importantes. Para poder realizar esta aproximación se identifican comunas “urbanas” y comunas “rurales”, entendiéndose estas últimas como aquellas de hasta 20.000 habitantes8 y con un porcentaje de población rural superior al 12%9. Según el criterio propuesto, se identificaron 18 comunas rurales en la Región del Maule.

Finalmente, y revisando documentos académicos, mapas, prensa y entrevistas a actores públicos y expertos, se identifican algunos efectos que el proceso de reconstrucción ha tenido en las zonas rurales del Maule, para terminar luego con algunas reflexiones finales.

La ruralidad y las políticas públicas de vivienda

En Chile, la tendencia general para la construcción de políticas de vivienda rural ha sido replicar los programas pensados para la ciudad, sin embargo, a partir de la década de los ’70 se pueden apreciar esbozos de especificidad rural, como el programa habitacional de gobierno de 197210. Dicho programa consideró la separación de la población de menores ingresos, para la producción de viviendas en dos grandes líneas: por un lado el núcleo urbano y por el otro la satisfacción de las necesidades del sector rural.

Posteriormente –en la década de los ’80, en plena dictadura militar y en un intento por detener la migración a las ciudades– se generó el subsidio rural, lo que permitió la creación de los primeros villorrios rurales. También se creó el Programa de Mejoramiento de Barrios, que operando desde el Ministerio del Interior tenía como objetivo otorgar soluciones de infraestructura de saneamiento básico a familias de escasos recursos y en condiciones de marginalidad sanitaria. Las soluciones entregadas debían tener un costo máximo de 110 Unidades de Fomento11 (UF) y una superficie desde 6 m2 hasta 12 m2, para la construcción de la zona húmeda (baño y cocina).

Ya en la década de los ‘90 aparecieron el Fondo Solidario de Vivienda, que otorgaba un subsidio de 280 UF, y el Programa de Vivienda Progresiva, que también tuvo algún impacto en el sector rural. Este último, a través de la erradicación de asentamientos precarios urbanos y rurales, respondió al déficit cuantitativo de viviendas en el país y logró alcanzar una población objetivo que no estaba siendo cubierta por los programas existentes a la fecha, sin embargo, produjo una fuerte urbanización del campo12. Con el tiempo, el Programa de Vivienda Progresiva evolucionó hacia una orientación que permitía incorporar al sector privado en su implementación, a través de los fondos concursables para proyectos habitacionales solidarios, que consistían en el desarrollo de las segundas etapas de las viviendas progresivas. El resultado de esta modificación tuvo un menor desarrollo cuantitativo que las primeras etapas, debido a la alta complejidad de construir en lotes habitados.

Finalmente, es la aparición en el año 1996 del Programa Chile Barrio el que desde el punto de vista constructivo y de urbanización logra la mayor satisfacción. Esto se explica porque los mecanismos y herramientas empleadas no se limitaban a otorgar una solución habitacional proveyendo a las familias de “un techo y cuatro paredes”, sino que consideraban la gestión de medios para mejorar significativamente las condiciones de vida de las familias en diferentes ámbitos (desarrollo comunitario e inserción social, habilitación laboral y productiva, etc.)13.

Las políticas habitacionales fueron aplicadas en la ruralidad sin mucho control (tanto desde el Estado como de las comunidades), ni previsión de resultados de su impacto a mediano y largo plazo. La desinformación de los habitantes rurales acerca de estas políticas puede observarse también hoy día, así como la poca fiscalización en términos de calidad de construcción, lo cual genera muchas insatisfacciones en las soluciones recibidas. La escasa participación de las comunidades en el diseño e implementación de las políticas termina en algunos casos favoreciendo la generación de subsidios indirectos desde el Estado a la empresa privada.

A nivel local se crean problemas para los municipios rurales que no tienen control sobre el surgimiento de innumerables villorrios semi urbanos y el crecimiento inorgánico de las periferias de los centros poblados de las comunas rurales. Esto tiene relación con la falta endémica de recursos y capacidades técnicas que padecen sobre todo las municipalidades más pequeñas, más rurales y más aisladas. Así las cosas, “extensas áreas rurales se están autoplanificando, reproduciendo y traspasando la continuidad de las inequidades urbanas al medio rural, reproduciendo en su base las deficiencias de las cuales nos horrorizamos al ver ciudades contaminadas, caras y con un alto costo de corrección”14.

Evidentemente la ruralidad esconde una condición muy heterogénea y en este sentido “la política habitacional (…) no distingue en su aplicación un tratamiento diferenciado para nuestro peculiar y heterogéneo territorio. Dado que es el sector privado quien realiza las funciones más estratégicas del proceso habitacional (entre ellas, la gestión del suelo) en gobiernos locales insuficientemente preparados para responder las interrogantes del problema, la dimensión cultural, componente de la calidad residencial, es una ausente en las políticas”15.

El proceso de reconstrucción reprodujo y acrecentó las mismas debilidades antes señaladas, y no fue capaz de incluir los aprendizajes derivados de otras experiencias que se han tenido en Chile; de hecho, tal como lo sostienen Letelier y Boyco16, el modelo de corte neoliberal “no siempre ha marcado los procesos de reconstrucción en Chile, ni es la regla en otros casos contemporáneos. En décadas pasadas, el Estado chileno fue capaz de hacer de los procesos de reconstrucción verdaderas oportunidades”. Fue solamente luego del terremoto de 1985 que el Estado pasó a tener un rol más bien subsidiario, lo que complicó especialmente a los territorios rurales.

Marco general de política e instrumentos disponibles para la reconstrucción de vivienda en los territorios rurales

El proceso de reconstrucción post terremoto en Chile presentó algunos ámbitos críticos que han sido foco de cuestionamientos permanentes por parte de los damnificados17 y de las autoridades locales. Según Bresciani18, los conflictos sociales que se han generado se deben a la inexistencia de procedimientos explícitos de participación ciudadana, al fuerte control centralizado del proceso de reconstrucción y a la escasa voluntad de convergencia política entre los distintos sectores. Entre los ámbitos críticos podemos mencionar los siguientes:

• No ha existido una institucionalidad con la función de trabajar y liderar en forma exclusiva el tema, como ha pasado en otras exitosas experiencias post-terremoto, por ejemplo en el caso de Armenia, en Colombia, pero también en terremotos anteriores en Chile.
• Se utilizaron los mecanismos y programas regulares (por ejemplo el Fondo Solidario de Vivienda I y II y el Decreto Supremo 40) pese a la excepcionalidad de la situación.
• Para la asignación de subsidios se ha actuado con una lógica según la cual es natural considerar la selección de los damnificados en función de su situación socio-económica, en claro contraste con el derecho internacional y las indicaciones de la ONU en materia de vivienda adecuada.
• Las cifras de avance en reconstrucción entregadas por el gobierno han sido blanco de críticas constantes, debido al tratamiento poco transparente de los datos. Se puede afirmar que hace tiempo se instaló transversalmente la constatación de una crisis alojada en la brecha entre los discursos y designios políticos y la producción efectiva de resultados19.
• Los programas de reconstrucción han operado desde una lógica neoliberal, privilegiando la conformación de un mercado inmobiliario vinculado a la reposición de viviendas y no a la entrega de soluciones de calidad para los damnificados, sus barrios y pueblos. El Estado termina desenvolviendo entonces un papel meramente subsidiario, dejando operar al mercado y sin asumir un rol central en el proceso de reconstrucción.

Los ámbitos críticos se ven agudizados en las zonas rurales por tres factores: las características sociales y territoriales específicas de la ruralidad, las características de las políticas de vivienda históricamente vinculadas a este medio, y las características del modelo de reconstrucción, centrado en el protagonismo del mercado y en el rol reducido del Estado. Para analizar con más atención la temática rural, es preciso abordar ahora el análisis de los instrumentos públicos disponibles y su aplicación en el territorio.

Luego de enfrentarse la primera etapa de emergencia20, la recuperación post-terremoto entró en la fase de reconstrucción. El organismo responsable del proceso fue el Ministerio de Vivienda y Urbanismo en el ámbito de vivienda, cuyos objetivos se centraron en entregar solución definitiva a las familias damnificadas y reconstruir ciudades, pueblos y caletas, manteniendo a la vez todos los subsidios previamente asignados, así como la continuidad de los programas habituales de subsidio21. En la práctica, el modelo operó con el uso del mecanismo de subsidios existentes como herramienta para focalizar y asignar los recursos. Entre los mecanismos de financiamiento que se identificaron figuraron recursos extraordinarios, aportes del sector privado y otras fuentes, así como reasignación presupuestaria.

En este contexto, se trató en un primer momento de dar solución a las problemáticas de reconstrucción a través de los programas habitacionales del ministerio, siendo básicamente tres:

• Fondo Solidario de Viviendas, que asigna subsidios de 330 a 580 UF para comprar o construir viviendas, sin crédito hipotecario, en sus tipologías: adquisición de vivienda construida, construcción en sitio propio, construcción en nuevos terrenos y construcción colectiva en zonas rurales.
• Subsidio Habitacional para los Sectores Medios (Decreto Supremo 40), que asigna subsidios de 200 a 300 UF para sectores medios, para construir o comprar viviendas nuevas o usadas, en zonas urbanas y rurales, y con crédito hipotecario opcional.
• Programa de Protección del Patrimonio Familiar, para la reparación de viviendas, financiando proyectos de habitabilidad, seguridad y mantención con subsidio de 50 a 65 UF.

Sin embargo, las dificultades encontradas durante el proceso, sobre todo en cuanto a la lentitud de la reposición de viviendas, obligó al gobierno a incorporar nuevas medidas, modificando los decretos de ley que normaban la aplicación de los programas. En enero de 2011, el Ministerio de Vivienda y Urbanismo publicó una propuesta de ajuste a la política habitacional, justificada por los “problemas de focalización que tienen los actuales instrumentos, lo que desvía los recursos de aquellas familias que realmente lo necesitan”, y asumiendo que “el actual mecanismo de calificación y selección de los proyectos ha permitido el desarrollo de un número considerable de conjuntos de muy mala calidad en términos técnicos y urbanísticos”22. La Nueva Política Habitacional consideró entonces el estreno del Decreto Supremo Nº 1 de 2011 y del Decreto Supremo Nº 49 de 2011, en reemplazo de los programas anteriores, con el objetivo de mejorar la focalización de los recursos, simplificando y ampliando la gama de posibilidades de aplicación de los subsidios.

A su vez, se propusieron tres medidas especiales relevantes para la ruralidad, que se sumaron a las ya existentes en cuanto a la modalidad de aplicación de los subsidios:

1. la Autoconstrucción Asistida, que permitió a las familias propietarias de un sitio autoconstruir una vivienda, con una asesoría técnica asignada por el Servicio de Vivienda y Urbanización; el subsidio entregado fue de 380 UF (300 UF para materiales y 80 UF para mano de obra), más la asistencia técnica, que se contrataba por un monto de 60 UF;
2. el Subsidio Portable, que permitió a personas damnificadas recibir apoyo para financiar la construcción de una vivienda en su sitio, o bien para financiar la compra de una vivienda nueva en el mercado inmobiliario; el subsidio fue de 100 a 350 UF, dependiendo del precio de la vivienda, que podía llegar hasta 2.000 UF;
3. el Ministerio de Bienes Nacionales comenzó a profundizar la acción del Programa de Regularización Express de los títulos de dominio.

Los diferentes programas tuvieron resultados diversos en los sectores rurales: En la tabla 1 se analiza cada uno de ellos.

Tabla 1. Análisis de las modalidades de reparación y reconstrucción para sectores rurales.

Elaboración propia y datos del MINVU25.

Resultados y efectos del terremoto y del proceso de reconstrucción en comunas rurales de la región del Maule

Caracterización del proceso de reconstrucción en términos de daño, damnificados y avances

Según información oficial, el sismo golpeó a nivel nacional a más de 900 pueblos y comunidades rurales y costeras. En el ámbito de la infraestructura y obras públicas, además de caminos, puentes y puertos, sufrieron daños 422 sistemas de agua potable rural, 27 caletas de pescadores, 6 colectores de aguas lluvia, 5 embalses y 8 riberas de cauces naturales26. En cuanto al adobe rural, resultaron destruidas 24.538 viviendas, 19.783 registraron daños mayores y 22.052 daños menores, por un total de 66.37327.

Sin embargo, tal como plantea el “Diagnóstico del Estado de la Reconstrucción – Terremoto y Tsunami del 27 de Febrero de 2010”, publicado por la Delegación Presidencial para la Reconstrucción en el mes de junio de 2014: “la evidencia es que hasta la fecha no existen datos oficiales de población rural afectada, y registro de los daños y pérdidas de la ruralidad más profunda simplemente no existen”28. No existe tampoco desagregación a nivel comunal de los datos para los sectores urbanos y rurales.

Para el análisis cuantitativo, y en función de la definición tomada en este estudio, se consideraron como “rurales” las comunas que se detallan en la tabla 2.

Tabla 2. Comunas rurales de la Región del Maule.

Elaboración propia.

Los datos de población y de ruralidad utilizados son tomados de las proyecciones de población al año 2012 que realizó el Instituto Nacional de Estadísticas basándose en el Censo 2002, debido a que los datos del Censo 2012 no se encuentran actualmente disponibles29. Los datos relativos a damnificados, daños en las viviendas y avance en la entrega de obra se obtuvieron de la página web del Ministerio de Vivienda y Urbanismo30 (www.minvu.cl) y a través de una solicitud de información por Ley de Transparencia ingresada y respondida en marzo del año 2012 por el equipo del proyecto “Construcción de Ciudadanía Territorial en Chile”31, financiado por la Unión Europea y conformado por un consorcio de diversas organizaciones sociales del país, entre ellas la ONG Surmaule.

Nivel de daño

La acreditación oficial de la condición de damnificado representó un primer obstáculo importante para la población afectada. Es posible pensar que debido a la distancia, dispersión y dificultad de acceso a la información que caracteriza a las zonas rurales, un número indefinido de damnificados de dichos sectores no ha podido acreditarse como tal para recibir el apoyo del Estado. Para Fabián Pérez, Coordinador Regional de la Delegación Presidencial para la Reconstrucción32, se trata de un fenómeno “transversal en el sector costero, en el sector de depresión intermedia de nuestra región y también en el sector de las comunas cercanas a la cordillera”.

Tomando en cuenta el número de damnificados registrados hasta septiembre de 2010 (los que incluyen los hábiles e inhábiles de subsidio), queda en evidencia que en términos absolutos se han reconocido más damnificados en las comunas urbanas que en las rurales; sin embargo, si se analiza el número de damnificados en razón de la población, se observa mayor concentración del impacto del sismo en las comunas rurales (10,3%), llegando casi a doblar el nivel de daño urbano en términos porcentuales (5,3%).

Una vez efectuado el registro como damnificado, la segunda barrera que tuvo que enfrentar la población afectada, fueron los criterios propuestos por el Ministerio de Vivienda y Urbanismo para ser sujetos hábiles de subsidio33, los que determinaban la habilitación para recibir el apoyo de los programas destinados a la reconstrucción, es decir el Fondo Solidario de Viviendas, el Programa de Protección del Patrimonio Familiar y el Subsidio Habitacional para los Sectores Medios (Decreto Supremo 40).

Vale la pena entonces revisar los datos relativos a la cantidad de damnificados hábiles (hasta el año 2011)34, relacionándola con el total de damnificados registrados; se puede así apreciar cómo el porcentaje de damnificados hábiles, en función del total de damnificados registrados, es bastante menor en las comunas rurales (69,4%) que en las comunas urbanas (78,8%).

Esto puede explicarse a través de diferentes hipótesis, entre ellas las características propias de una ruralidad más dispersa y aislada. Para Pérez, una dificultad importante en esta etapa fue la gran cantidad de sucesiones y propiedades informales de terreno que existe en estas zonas: “otra dificultad era limpiar el terreno de ellos, limpiar en términos formales, de papeles, para poder llevar una casa y poder reconstruir”. Por otro lado, plantea que jugó un rol fundamental también el escaso acceso a la información, ya que “la gente toma, buenas decisiones si está bien informada, y esta es pega del aparataje público”, pero el funcionario público “se vio sobrepasado y este espacio no estuvo”.

Un segundo nivel de análisis, se refiere a la caracterización de la tipología del daño sufrido, que según los datos del Ministerio de Vivienda y Urbanismo se divide entre las viviendas que resultaron reparables y no reparables, lo que se detalla en la tabla 3.

Tabla 3. Caracterización del daño de viviendas según comunas rurales y urbanas.

Elaboración propia y datos del MINVU.

Tabla 4. Damnificados urbanos y rurales según tipología.

Elaboración propia y datos del MINVU.

Tabla 5. Avances del proceso de reconstrucción.

Elaboración propia y datos del MINVU.

También en este caso se aprecia una mayor cantidad de viviendas dañadas en las comunas urbanas, sin embargo, si se relaciona el número de familias con vivienda inhabitable con el total de familias damnificadas, se puede apreciar cómo en lo rural el daño ha sido mucho más definitivo, según se detalla en la tabla 4. Probablemente, esta diferencia se debe a la gran cantidad de construcciones en adobe.

Es posible apreciar cómo en las comunas rurales la proporción de propietarios es bastante menor, lo que posiblemente se debe al más bajo nivel de formalización de tenencias característico del campo (especialmente por el tema de las sucesiones) y expone potencialmente al territorio a la expulsión de damnificados de su localización originaria.

En cuanto a los avances de reconstrucción, según la información entregada por el Ministerio de Vivienda y Urbanismo que se detalla en la tabla 5, se pueden medir en función de la cantidad de obras entregadas, en ejecución y por iniciar, detalle que se publicó trimestralmente. Para este análisis, se compara el número de obras entregadas en función de las obras totales presupuestadas en tres momentos diferentes.

El reporte más reciente, de noviembre de 201435 confirma la tendencia, ya que para las comunas urbanas la relación entre obras terminadas y subsidios vigentes es del 93% y para las comunas rurales del 90%.

Para cerrar esta etapa de análisis cuantitativo, es posible concluir que en términos relativos las comunas rurales han sido mucho más afectadas que las comunas urbanas y que existe un porcentaje menor de damnificados sujetos de subsidios respecto del total de damnificados registrados. A la vez, presentan índices mayores de viviendas no reparables y de damnificados no propietarios, lo que agudiza su vulnerabilidad.

Efectos del proceso de reconstrucción en los sectores rurales

Inequidad en el acceso a los registros

A nivel general el proceso de reconstrucción ha presentado graves problemas de registro de daños y de afectados; de hecho, para dimensionar e identificar a la población damnificada se utilizaron al menos tres instrumentos diferentes, que en la práctica no dialogaron entre sí: la Ficha EFU (Encuesta Familiar Única de Emergencia), el Registro de Damnificados y el Registro de Reconstrucción.

Según menciona la Delegación Presidencial para la Reconstrucción,36 “también es probable que los damnificados más vulnerables nunca hayan formado parte de los registros, porque dada su condición de vulnerabilidad suelen mantenerse alejados de los servicios existentes”.

Inequidad en el acceso a viviendas de emergencia y subsidios de reparación y/o reconstrucción.

Según señalan la Cruz Roja, Moreno y Valenzuela37, se vivieron situaciones de exclusión de familias rurales acceso a viviendas de emergencia y subsidios de reparación y/o reconstrucción.

Respecto de la escasa capacidad de respuesta a la demanda de subsidios de reconstrucción y reparación en zonas rurales, la exclusión se asoció a dos condiciones: “por una parte, familias que efectivamente no han recibido un subsidio habitacional y por otra parte, familias que pese a que se les ha asignado un subsidio habitacional, no han podido hacer uso de éste”38. En este caso, la Cruz Roja y la Universidad de Concepción identificaron factores:

• gestión institucional, burocracia, insuficiente capacidad institucional, descoordinación y falta de trabajo en terreno;
• problemas de saneamiento de terrenos y características culturales de las familias que residen en zonas rurales, y
• una vez más, las condiciones de aislamiento y los problemas de acceso a la información.

Deficiente acceso al mercado de soluciones

El escaso interés de las grandes empresas constructoras por emprender obras en sitios propios de territorios rurales, llevó a que el proceso de reconstrucción se desarrollara de forma más lenta. Uno de los efectos más evidentes de ello fue el abandono de obras en construcción en sectores rurales por parte de diversas empresas contratistas, una situación que ha sido denunciada en diferentes ocasiones en la Región del Maule. Las comunas más afectadas han sido San Clemente39, donde a marzo de 2013 existían 200 familias cuyas obras habían sido abandonadas, Villa Prat40 con 100 familias y San Rafael41.

Según información entregada en el reportaje de Televisión Nacional de Chile - Red Maule42, en la VII Región se habían entregado 12.000 subsidios para reconstrucción en sitios propios de sectores rurales, de los cuales 980 presentaron problemas de abandono de obras por parte de las constructoras. Esto puede ser explicado por el hecho de que dado el desinterés de grandes empresas constructoras, las obras se han entregado muchas veces a alguno de los 400 pequeños y medianos contratistas locales que no tienen la solvencia económica para enfrentar el proceso de reconstrucción en zonas rurales, y por lo tanto al poco andar se produce el abandono de obras. Los damnificados se encuentran entonces con obras a medio terminar, que permanecen sin avances durante meses.

Aunque el Servicio de Vivienda y Urbanización no tenga la obligación de llevar un registro específico, según información entregada por este servicio43, el 17 de octubre de 2013 señalaba que “se han efectuado 383 liquidaciones de contratos, mediante la modalidad de término unilateral por incumplimiento del contratista por abandono de obras, de acuerdo a las facultades establecidas en el respectivo contrato de construcción”44.

Finalmente, cabe señalar que en el reporte de noviembre 2014 del Ministerio de Vivienda y Urbanismo aparece un dato muy relevante que se refiere a la gran cantidad de obras terminadas sin recepción de las respectivas direcciones de obras Municipales: para las comunas rurales son 5.791 viviendas y para las urbanas 7.014, lo que demuestra una vez más la mayor vulnerabilidad –en términos proporcionales– de las comunidades que viven en las primeras.

El fracaso del subsidio de autoconstrucción asistida

El subsidio de autoconstrucción que se introdujo en 2011 como medida extraordinaria para abordar específicamente la situación rural, produjo un impacto relativamente escaso. Esta modalidad se orientó en términos teóricos a generar soluciones donde era más difícil llegar con empresas constructoras, para autoconstruir una vivienda en un sitio de propiedad del beneficiario, con asesoría técnica asignada por el Servicio de Vivienda y Urbanismo; ello, permitiendo además operar en terrenos que no estuvieran totalmente regularizados.

Sin embargo, a septiembre de 2013 y sumando la tres regiones más afectadas por el terremoto (O’Higgins, Maule y Bío Bío), el número de subsidios de autoconstrucción asignados era solamente de 924, entre los cuales se encontraban además subsidios que no pertenecían al programa de reconstrucción. A la misma fecha, de los 924 subsidios otorgados, solamente estaban terminadas 381 obras45.

Ahora bien, en el Maule se otorgaron alrededor de 12.000 subsidios de reconstrucción en zonas netamente rurales (sin contar los de reparación), de los cuales solamente 363 fueron de autoconstrucción asistida. Posteriormente, 72 damnificados renunciaron o cambiaron de programa –lo que indica posibles problemas en la implementación de alguna fase del proceso, especialmente en la fase de acompañamiento–, por lo cual el número definitivo de subsidios en modalidad autoconstruida fue de 288, algo como el 2,4% del total. A noviembre de 2013 se habían terminado 187 obras en toda la región: a todas luces, un impacto muy pobre si se considera que la medida fue presentada como “la solución” para las zonas rurales.

Falta de pertinencia de las soluciones habitacionales para los sectores rurales

La falta de pertinencia de las soluciones habitacionales, se ha presentado en el proceso de reconstrucción en sitio propio, debido a la insistencia en pensar que la tipología de la vivienda social urbana es apropiada para las familias rurales.

No se trata solamente de la materialidad y el tamaño de las viviendas, sino de su conformación como conjunto (acostumbrarse a tener vecinos tan cercanos) y de disponibilidad de suelo en el sitio para soportar prácticas rurales como el cultivo de huertas familiares, la crianza de pequeños animales, etc.

La falta de pertinencia es entonces representada por un conjunto de elementos, que viene dado por:

• relocalización,
• reducción del tamaño,
• distribución de la vivienda,
• imposición de una idea urbana de barrio o villa,
• imposición de la idea de vivienda = familia nuclear, y
• transformación de la relación de la vivienda con la tierra.

En este sentido, si bien la vivienda sólida que propone la política puede ser vista como una mejora en condiciones duras de habitabilidad (aislación térmica y sonora, disponibilidad de servicios, etc.), hay condiciones blandas o socioculturales que resultan dañadas46.

Los desplazamientos campo – ciudad y pérdida de activos

Uno de los efectos más evidentes y complejos ha sido la profundización de la migración “campo-periferia”, debido a la presión instalada por el modelo de reconstrucción para concentrar la demanda de vivienda en villorrios o en las zonas periféricas de las ciudades y pueblos cercanos. Esta tendencia, que ya se estaba desarrollando antes del terremoto, se vio reforzada considerando que en las comunas rurales al menos el 27% de los subsidios entregados correspondió a la modalidad de adquisición de vivienda construida.

En el caso de la Región del Maule, el 38% del total de los subsidios asignados para la reposición de viviendas en las 18 comunas rurales implicó la relocalización de las familias (4.902 casos), y existen 46 nuevos proyectos de conjuntos de vivienda con diferentes estados de avance47.

Por otro lado, según el análisis del Centro de Estudios Urbano-Territoriales para la Región del Maule (CEUT) sobre 12 nuevos conjuntos habitacionales de Talca48 que se construyeron post terremoto (información del SERVIU y elaboración datos de CEUT y Surmaule), se puede apreciar que, en suma, un tercio de los pobladores proceden de las comunas aledañas a Talca, en su mayoría rurales. En la tabla 6 se especifican las procedencias por comuna.

Cabe destacar que la pérdida de activos no se limita a lo patrimonial, sino también afecta ámbitos como la localización, que permitía a los damnificados cercanía con sus fuentes laborales y sus redes de apoyo, tanto familiares como amicales. La vivienda, por otro lado, constituye un patrimonio que cumple diversas funciones: habitación, socialización y funciones productivas.

Tabla 6. Procedencia de pobladores de CNT post terremoto según comuna de origen.

Elaboración propia.

Conclusiones

Las políticas públicas post−terremoto operaron en Chile a través de la institucionalidad existente financiando la reposición de viviendas, pero sin hacerse cargo de las complejidades que significaba la reconstrucción de un hábitat, entendido como un patrimonio con tecnologías, formas y hábitos propios.

Los sectores rurales de la Región del Maule se vieron afectados no solamente por la catástrofe natural, sino también por una serie de políticas públicas de corte neoliberal, que determinaron una radicalización de la perspectiva centralista, sectorial y urbana del proceso de reconstrucción. En este contexto se obviaron los principios de derechos humanos que diferentes organismos de nivel internacional (IASC, ONU, etc.) definen como centrales en situación de desastre natural y que dicen relación con los criterios de accesibilidad, asequibilidad, habitabilidad, adecuación cultural y conveniencia de ubicación de las viviendas que el Estado proporcionó y del derecho de participación de la sociedad civil en el proceso.

Esta conculcación de derechos provocó un aumento de la vulnerabilidad del hábitat rural y las comunidades de estos sectores tuvieron que enfrentar un proceso de reconstrucción mucho más complejo que sus pares urbanas, sufriendo además discriminaciones evidentes en la entrega de viviendas de emergencia y en la asignación de subsidios. Los efectos generados redundaron en dos aspectos sustantivos: pérdida de identidad y patrimonio y aceleración del proceso de migración hacia la ciudad.

La dificultad en la captación de la demanda, su dispersión y las dificultades de acceso y comunicación en la zona rural, hicieron que reconstruir en el campo no representara un negocio atractivo para los actores privados. Ahora bien, en los casos en que los damnificados rurales fueron atendidos por el mercado, se develó la poca pertinencia ecológica e identitaria de la oferta habitacional subsidiada por el Estado, tratándose de viviendas que poco tenían que ver con el tipo de uso y los tamaños tradicionales.

Con un Estado que dejó en manos del mercado la provisión de soluciones, las alternativas para las familias rurales damnificadas se redujeron, en la práctica, a la vivienda tipo (prefabricada) y a la autoconstrucción asistida (que tuvo un impacto menor y que operó con modelos estandarizados). La modificación de la tipología de vivienda afectó negativamente la identidad de las diversas localidades y su imagen tradicional, ya que representa un elemento central de la vida rural, donde confluye cultura y función.

Por otro lado está la intensificación de los procesos migratorios hacia lo urbano, que si bien tiene como motivación histórica la búsqueda de mejores oportunidades de vida en la ciudad (respecto de una ruralidad donde existen pocas oportunidades), fue acelerada por la tendencia de las empresas constructoras a producir economías de escala, ya sea a través de la aglomeración de viviendas en villorrios semi rurales o construyendo grandes stock de vivienda en zonas periféricas de ciudades intermedias como Talca o Curicó.

Los procesos migratorios campo−ciudad post−terremoto, evidenciados de manera clara en el caso de los proyectos de Construcción en Nuevos Terrenos (CNT), no solo implican el despoblamiento del campo y la consecuente modificación de las formas de vida de las familias que llegan a la ciudad, sino también la precarización de la vida para quienes se quedan en lo rural. Los desplazamientos producen el desmembramiento de redes familiares y sociales que sustentaban buena parte de la vida cotidiana.

Si el modo de habitar rural es propiamente un patrimonio, con tecnologías, formas y hábitos asociados49, es evidente que este aspecto se sacrificó durante la reconstrucción, en función de acelerar la reposición de vivienda y de aumentar los márgenes de utilidad en la provisión de unidades. Se desperdició al mismo tiempo la capacidad de trabajo de la gente del campo, su conocimiento en técnicas tradicionales de construcción y el sentido de reciprocidad que genera circuitos de cooperación y ayuda mutua.

Los efectos descritos demuestran entonces que las políticas de reconstrucción, al vulnerar ciertos principios de derechos, han profundizado las precariedades de los sectores rurales de la Región del Maule. En este sentido se ratifica la necesidad de hacer un esfuerzo importante por desarrollar políticas específicas que puedan mitigar lo ocurrido, y proyectar a futuro mejores intervenciones, más pertinentes social y culturalmente. El nuevo Programa de Habitabilidad Rural, que el gobierno chileno está diseñando para mejorar las condiciones de habitabilidad de familias vulnerables y de sectores medios que residen en entidades rurales de hasta 2.000 habitantes, dirá si el proceso post− terremoto ha permitido integrar algún aprendizaje en estos ámbitos.

Pero por sobre eso, sigue siendo urgente la necesidad de construir un proyecto de ruralidad que ofrezca condiciones materiales y simbólicas que promuevan la radicación de sus habitantes y su repoblamiento.

Notas

¹ Este trabajo es resultado de los procesos de intervención post terremoto desarrollados por ONG Surmaule entre el periodo 2010-2015 en la Región del Maule y de las iniciativas de investigación realizadas por los autores en el marco del Centro de Estudios Urbano-Territoriales de la Universidad Católica del Maule.

4 Letelier y Boyco, 2011, p. 28.

5 IASC, 2011, p. 8.

6 ¿Qué es derecho a la vivienda?, s.f.

7 Terminología (…), 2004.

8 Cuatro veces superior al mínimo oficial del INE de 5.000 habitantes, según la definición tomada por Berdegué de ciudad intermedia y según el Programa Human Settlements del International Institute of Environment and Development – IIED.

9 Valor límite de esta variable para la identificación de comunas urbanas según Berdegué, Jara, Modrego, Sanclemente y Schejtman, 2010.

10 Micheletti, 2011, p. 19.

11 La Unidad de Fomento (UF) es una unidad de cuenta reajustable de acuerdo con la inflación, usada en Chile a partir del año 1967; actualmente su valor es de 25.000 CLP aproximadamente, 42 US$.

12 Morellato, 2012, p. 29.

13 MINURVI, 2006, p. 1.

14 Tapia, 2006, p. 1.

15 Ibíd.

16 Letelier y Boyco, 2011, p. 75.

17 Cabe destacan la actoría que ha tenido el MNRJ (Movimiento Nacional por la Reconstrucción Justa) a nivel nacional, apoyado por organizaciones como el Observatorio de Reconstrucción de la Universidad de Chile y ONG Surmaule, entre otras.

18 La reconstrucción reprobada (…), 2011.

19 Valenzuela, 2011, p. 32.

20 En esta etapa, los organismos responsables fueron el Ministerio del Interior y MIDEPLAN, en conjunto con municipios y organismos públicos y privados, y el objetivo fue entregar un techo provisorio para familias damnificadas.

21 Ministerio de Vivienda y Urbanismo, 2010, p. 5.

22 Ministerio de Vivienda y Urbanismo, 2011.

23 Ministerio de Vivienda y Urbanismo, 2010.

24 Prestador de Servicios de Asistencia Técnica.

25 Entidad de Gestión Inmobiliaria Social.

26 Gobierno de Chile, 2010.

27 Ministerio Secretaría General de la Presidencia, 2011, p. 1.

28 Delegación Presidencial para la Reconstrucción, 2014, p. 45.

29 Según declaración pública disponible en su página web, el “Instituto Nacional de Estadísticas comunica que, con fecha 27 de marzo de 2014, ha procedido a deshabilitar el acceso a información del Censo de Población y Vivienda 2012, que a la fecha estaba disponible en el sitio web www.ine.cl y www.censo.cl”.

30 Ministerio de Vivienda y Urbanismo, 2013-2014, p. 1.

31 Cabe señalarque junto con la dificultad para acceder a la información detallada del proceso de reconstrucción, se registraron incongruencias a veces marcadas en el tratamiento de la información en las diferentes bases de datos, y que por lo tanto el análisis propuesto no puede entenderse como una fotografía exacta de la realidad, sino solamente pretende identificar tendencias generales.

32 Nombrada durante el gobierno de Michelle Bachelet, que asumió el 11 de marzo de 2014.

33 A saber: ser damnificado por la catástrofe y tener acreditada esta condición en su municipalidad, ser mayor de 18 años, el postulante o su cónyuge no pueden ser propietarios de otra vivienda ni tener un certificado de subsidio vigente, contar con Ficha de Protección Social y acreditar disponibilidad de terreno, en caso de construcción en sitio propio (Fuente: MINVU, s.f.).

34 Se trata de una cifra definitiva, que no ha variado posteriormente.

35 No se agregan los datos a la tabla debido al cambio de nomenclatura introducido en el reporte de noviembre de 2014 (obras terminadas/obras entregadas).

36 Delegación Presidencial para la Reconstrucción, 2014, p. 28.

37 Rojas, Moreno y Valenzuela, 2011, p. 33.

38 Ibíd.

39 San Clemente (…), 2013.

40 http://www.redmaule.com/denuncian-abandono-de-obras-en-reconstruccion-de-zonas-rurales-del-maule/.

41 Crónica (…), 2013.

42 Ibíd.

43 SERVIU Región del Maule, 2013.

44 Dichas liquidaciones se individualizan en las siguientes comunas: Cauquenes 65 viviendas, Chanco 29, Colbún 3, Curepto 16, Licantén 2, Linares 5, Longaví 19, Maule 7, Parral 13, Pelarco 7, Pelluhue 6, Retiro 41, Río Claro 33, Sagrada Familia 26, San Clemente 54, San Javier 11, San Rafael 33, Talca 12 y Villa Alegre 1 vivienda.

45 Ministerio de Vivienda y Urbanismo, 2013.

46 Observatorio de Ruralidad, 2014, p. 3

47 SERVIU Región del Maule, 2014

48 Análisis de localización anterior de residentes de conjuntos de viviendas social es post−terremoto en Talca (Altos del Estero I, II y III, Comité de Adelanto Monseñor Manuel Larraín, Don Andrés III, Comité Social Dionisio Astaburuaga, Nuevo Amanecer, Los Maitenes, Villa El Parque II y III, Don Sebastián II de Colín, Don Sebastián I, Villa Jardín del Norte y Villa del Prado.

49 Piga, 2011, p. 147.

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