doi 10.4067/S0718-83582014000200003

Competencias de los pobladores: potencial de innovación para la política habitacional chilena¹

The ability of residents: the innovative potential for Chilean Housing Policy¹

María José Castillo Couve²

² Chile. Arquitecta Pontificia Universidad Católica de Chile, Doctora en Arquitectura y Urbanismo Universidad Politécnica de Madrid, Profesora de la Universidad Andrés Bello.

Resumen

En Chile, la política habitacional y urbana se aparta de las aspiraciones de las familias pobres. Este artículo analiza las acciones que los pobladores emprenden para crear y consolidar su hábitat, especialmente para acceder a suelo y vivienda, y relaciona estas acciones con la política pública.
Por medio de estudios de casos, entrevistas a actores clave y revisión bibliográfica, se reconstruye la producción y gestión habitacional de los pobladores a lo largo del tiempo y en el período actual.
Se muestra que, en un proceso de largo período, los pobladores han adquirido las competencias para producir la ciudad, y que en ese proceso han tenido un importante papel las mujeres y, más tarde, los jóvenes y los niños. Hasta 1973, las competencias se centran en la producción habitacional y urbana; desde 1990 se centran en la gestión y la labor de los dirigentes de vivienda y barrio se profesionaliza.
Se concluye que los pobladores cuentan con todas las competencias para incorporarse a la definición de la política pública junto al gobierno, y que, con esa incorporación, la política habitacional tendría más sentido común y sería más eficiente y los objetivos de proporcionar vivienda se cumplirían de manera más democrática.

PALABRAS CLAVE: POBLADORES; POLÍTICA HABITACIONAL; COMPETENCIAS; GESTIÓN VECINAL; AUTOGESTIÓN.

Abstract

In Chile, housing and urban policies are out of touch with the aspirations of poor families. This paper analyzes the actions carried out by residents to create and consolidate their habitat, especially when it comes to gaining access to land and housing, and relates these actions to public policies.
Through case studies, interviews with key actors and literature review, this contribution reconstructs the production and management of housing by residents over the course of time.
This paper shows, on the one hand, that long processes allow residents to acquire the abilities to produce the city. On the other hand, it is also demonstrated the important role of women, young people and children in such processes. Until 1973, these abilities focused on housing and urban production; then, from 1990 onwards, these competences evolved into management-related functions and the role of housing and neighborhood leaders became professionalized.
The conclusion is that residents have all the abilities to take part in the framing of public policies along the government. This would enable housing policies to be more approachable, efficient and democratic.

KEYWORDS: RESIDENTS; HOUSING POLICY; ABILITIES; NEIGHBOR MANAGEMENT; SELF-MANAGEMENT

Introducción

La política habitacional chilena, que tiene más de cien años, se organiza en torno a una relación tripartita donde no se reconoce el papel de los pobladores. El Estado contribuye a financiar la vivienda, la empresa privada compra suelo y construye las viviendas y los pobladores son “beneficiados” por un subsidio estatal que les permite comprar esta vivienda producida por el sector privado. Si bien en los últimos veinte años las evaluaciones cuantitativas han sido optimistas, en Santiago la política habitacional ha tenido efectos negativos³.

Al margen de la política de vivienda, los pobladores se organizan, reivindican su derecho a una vivienda digna, toman terrenos, urbanizan poblaciones, organizan cooperativas de ayuda mutua, autoconstruyen vivienda, densifican sus lotes, mejoran sus barrios, se ponen de acuerdo para postular colectivamente a los programas habitacionales del gobierno⁴. Ejecutan lo que Vergara y Palmer llaman el “plan habitacional de los pobladores”⁵.

A la luz de lo anterior, el problema que plantea este trabajo es que en Chile, las políticas públicas de vivienda están divorciadas en gran medida de las aspiraciones de los pobladores. Mientras el Estado produce viviendas sociales en colaboración con el sector privado en la periferia de las ciudades, los pobladores, es decir los habitantes de las poblaciones, buscan permanecer en lugares más centrales, próximos a donde viven, y participan de la política habitacional, aunque sus acciones no son reconocidas.

El acceso a suelo urbano bien localizado y la participación legítima de los pobladores en el concierto de los actores públicos y los agentes privados son los dos ejes a partir de los cuales se analiza la producción de vivienda social en el sistema tripartito existente, en que el Estado financia, el sector privado urbaniza y construye y los pobladores son, supuestamente, beneficiarios pasivos.

El objetivo del trabajo es explorar los modos de producción y gestión de vivienda y barrio a los que desde hace un siglo han recurrido los habitantes pobres en la consolidación de su hábitat para, desde allí, contribuir a comprender el desarrollo de la periferia pobre de Santiago y poner en valor el potencial de estas capacidades de producción y gestión en cuanto permiten la innovación de las políticas públicas habitacionales y urbanas.

Esta investigación es cualitativa, y la metodología, de base empírica, se centra en el estudio de casos sobre procesos de producción y gestión habitacional y de acceso a suelo, que se complementan con entrevistas semiestructuradas a actores clave en comunas pericentrales de Santiago. Se analizan las grandes interrogantes que plantean estos procesos en la actualidad para la producción y gestión de vivienda y barrios a futuro. También se revisan las políticas públicas y la discusión teórica sobre historia poblacional y participación.

Poblador, es un concepto que surge en Chile para referirse al habitante de una población, y que se extiende luego más allá de sus fronteras. Población es también un término utilizado en Chile para referirse a un asentamiento oficialmente reconocido, producto de tomas de terreno o urbanizaciones estatales para vivienda social, donde habitan personas de escasos recursos.

El poblador se distingue de otros habitantes pobres urbanos porque en Chile, a lo largo del siglo pasado —a partir de los años 20, y especialmente con la toma de La Victoria en 1957—, llega a constituirse y consolidarse como un sujeto social que se define por la acción de “poblar” (distinto del obrero que se define por la acción de “producir”). La esencia del poblador es entonces ser “productor de espacio urbano”⁶.

El término poblador, entendido como aquel que “añade al concepto de “habitante” una connotación social y a veces política”⁷, comienza a utilizarse a fines de los años 80 en Latinoamérica para referirse a colectivos de asentamientos populares que luchan por su espacio, barrio, calle y derechos en la ciudad.

En Chile la bibliografía existente sobre el movimiento de pobladores y su papel en la consolidación de los procesos sociales, políticos y urbanos está directamente relacionada con los períodos políticos. A comienzos de los años 70 y hasta el golpe militar de 1973, la escena está dominada por el equipo de investigadores del Centro Interdisciplinario de Desarrollo Urbano (CIDU), perteneciente a la Pontificia Universidad Católica de Chile, hoy Instituto de Estudios Urbanos y Territoriales⁸. Durante la dictadura los estudios sobre los pobladores solo se retoman a partir de la segunda mitad de los años 80, esta vez desde las ciencias sociales⁹. En esos años encontramos también la primera reconstrucción general de la historia de los pobres urbanos desde principios del siglo XX hasta 1968¹⁰.

A partir de los años 80 también se realizan algunos estudios de historia urbana, como las del historiador Armando de Ramón¹¹, que escribe sobre el poblamiento popular de la periferia. Más adelante, el historiador Gabriel Salazar, Premio Nacional de Historia 2006, introduce el concepto de la “historia desde abajo y desde dentro”, que se propone reconstruir los procesos históricos “de los pobres, los marginados y los ciudadanos comunes y corrientes” por oposición a la “superioridad” desde la “que los observan desde arriba y desde lejos” la ciencia social y el Estado¹².

Desde las disciplinas urbanas, algunas ONG estudian durante los años 80 los procesos de producción de vivienda y colaboran con los pobladores proporcionándoles asistencia técnica de profesionales¹³. También, a final de la década de los años 80, se multiplican los estudios sobre el fenómeno de los allegados¹⁴, no considerando que estos sean actores que intervengan en política, sino buscando comprender las claves sociales, económicas y materiales del allegamiento.

No obstante, existen muy pocos estudios académicos sobre las acciones de los pobladores en la construcción de su entorno durante esa década. Habrá que esperar hasta los años 90 para que esta producción cobre forma. Podemos citar dos muy buenos ejemplos para el caso de Santiago. El primero, desde la arquitectura y el urbanismo, de Vergara y Palmer¹⁵, aborda el “plan habitacional de los pobladores” que materializa la consolidación y la densificación de las poblaciones pericentrales en los años 70 a 90. El segundo estudio, desde la perspectiva histórica, es el trabajo de Mario Garcés titulado “Tomando su sitio”, sobre el auge del movimiento de pobladores que contribuye al crecimiento explosivo de la ciudad mediante las tomas de terreno de los años 60¹⁶.

De los estudios reseñados, la perspectiva de aquel de Vergara y Palmer es la más cercana al enfoque “desde abajo” y “desde adentro”, que nos interesa potenciar en este trabajo. Estos autores aciertan en identificar cómo las poblaciones evolucionan hasta convertirse en barrios y cómo los pobladores contribuyen a esta transformación. Así, este trabajo comparte la idea central de la investigación “El Lote 9 x 18 en la encrucijada habitacional de hoy”, según la cual la forma de producción de los pobladores satisface mejor las necesidades de las familias pobres que las políticas de vivienda.

Hemos escogido la palabra competencia para referirnos a la capacidad que tienen los pobladores de producir y gestionar viviendas y barrios, porque, más que aludir a una cualidad innata, este término conlleva el sentido de idoneidad para intervenir en materia habitacional y urbana.

Este término, utilizado en el ámbito de la educación durante la reforma universitaria europea iniciada con la Declaración de Bolonia de 1999, no se limita a los conocimientos transmitidos al estudiante, sino que incorpora las demás habilidades cognitivas que lo preparan para enfrentar diferentes desafíos profesionales. En el caso del urbanismo, se distinguen las atribuciones, esto es, las decisiones que un sujeto está facultado para tomar, de las competencias, que son las capacidades, habilidades y destrezas que le confieren a un determinado sujeto la legitimidad asociada al poder de tomar las decisiones.

Así, a lo largo de todos estos años los pobladores han construido una sabiduría práctica y política que trasciende la gestión y la producción de vivienda, y los faculta para asumir un papel protagónico, no solo como receptores pasivos de los programas habitacionales, sino como actores con capacidad para transformar las poblaciones en fragmentos íntegros de la ciudad. Pero aun teniendo todas las competencias en la producción y la gestión de vivienda así como en la comprensión de la institucionalidad, a los pobladores se les ha excluido sistemáticamente de la toma de decisiones sobre la política habitacional.

Una construcción de largo plazo

Con acciones genéricas, colectivas e individuales, los pobres urbanos han construido gradualmente, a lo largo de los últimos cincuenta años, las competencias que les han permitido abandonar el papel convencional de reivindicadores, demandantes o clientes del Estado y comenzar a dialogar para construir una política pública conjunta. A continuación revisaremos las distintas etapas de construcción de estas competencias.

Figura 1. Autoconstrucción por ayuda mutua. Comité Campana Sur, Villa La Reina

Fuente: Archivo fotográfico Myriam Urzúa, Proyecto Fondecyt 1050031

De pobres a pobladores: 1957-1973

Entre 1957 y 1973, los pobres urbanos se forman en las tomas de terreno, en la organización de campamentos y en la autoconstrucción por ayuda mutua hasta convertirse en pobladores con capacidad de poblar masivamente la ciudad.

“Cuando partieron no eran pobladores, eran cientos de familias muy pobres”. Así se refiere Fernando Castillo Velasco a las familias sin casa de la comuna de La Reina, que entre los años 50 y 60 viven “aisladas y precariamente en diversos rincones marginales”. Son migrantes muy pobres del campo que se vuelven “pobladores” mientras levantan su población —Villa La Reina, mediante autoconstrucción por ayuda mutua— y van al mismo tiempo construyendo “su cultura de cooperación y convivencia”¹⁷. Las destrezas que adquieren en materia de urbanización y construcción de su hábitat les permiten más adelante tener un oficio para la inserción laboral. Esta construcción de capacidades descrita por Castillo Velasco es un fenómeno común a todas las poblaciones del país.

Figura 2. Autoconstrucción. Villa 12 de Octubre, San Miguel

Fuente: Archivo fotográfico Leonor Díaz, Taller urbano ONG de Desarrollo Cordillera

Así, en este primer período que va de 1957 a 1973, los pobres van adquiriendo paulatinamente capacidades para tomar terrenos, urbanizar los campamentos, construir vivienda, organizar a los vecinos y relacionarse con los organismos públicos, todo ello con el fin de complementar la labor del Estado en la producción de vivienda y barrio, asumiendo el rol de autoconstructores, urbanizadores y organizadores poblacionales.

De pobladores a allegados: 1973-1990

De 1973 a 1990, coexisten la acción colectiva, que consiste en la urbanización y la postulación a la vivienda —”nos organizábamos primero”¹⁸—, y la acción individual, esto es, la autoconstrucción y la densificación de los lotes —”él casi todo lo construyó”¹⁹—. De este modo los pobladores materializan su propio plan habitacional, el cual, a diferencia del que implementa el gobierno, fortalece las redes sociales y maximiza la utilización del suelo.

Durante la dictadura, los pobladores aplican los conocimientos adquiridos en las décadas anteriores pero, a causa de la escasa colaboración con los agentes de gobierno, deciden urbanizar los terrenos donde habitan por su cuenta, sin asistencia técnica, organizarse y crear estrategias de autoayuda para postular a los programas habitacionales y renegociar el pago de las deudas hipotecarias y de los servicios básicos.

En este período cobra fuerza la acción individual, como la autoconstrucción, que en rigor es una práctica individual y colectiva, porque los vecinos se ayudan mutuamente —”le ayudaron amigos”²⁰—, los conocimientos de construcción se traspasan entre familiares y vecinos y las buenas soluciones se adoptan y van conformando un repertorio de modos de hacer las cosas.

La autoconstrucción, que en los años 60 es asistida por técnicos y constituye un importante componente de los programas de vivienda, después de 1973 y durante los años 80 se vuelve una práctica recurrente, persistente y silenciosa mediante la cual los pobladores, sin asistencia técnica ni apoyo económico, construyen un gran porcentaje de lo edificado en las poblaciones periféricas, hoy en día pericentrales.

Como indica Joan Mac Donald, especialista en vivienda social y exsubsecretaria de Vivienda, de la experiencia chilena se extrae una importante lección: “los logros en el campo habitacional dependen más que de soluciones espectaculares o ingeniosas, de la permanente y sostenida voluntad de los habitantes por mejorar cada día un poco el medio en que viven. En nosotros está el apoyar o entorpecer esta labor”²¹.

Muchas familias de pobladores viven en lotes o comunidades familiares, esto es, en un terreno que comparten con sus parientes y que densifican con construcciones de gran flexibilidad, ya que se arman y desarman según las necesidades. De esta forma preservan las redes sociales del barrio en que habitan y maximizan el uso del suelo urbano y de las superficies edificadas; de hecho se calcula que en 1990 al menos el 13% de la superficie de Santiago correspondía a lotes de 9x18, en la mitad de los cuales vivían al menos dos familias²².

A diferencia del estándar de las edificaciones construidas por el Estado, que disminuye con el tiempo, el estándar habitacional de los pobladores va en aumento: las viviendas son amplias y comprenden generosos espacios intermedios. Desde los años 70 en adelante, la densificación de los terrenos se vuelve una práctica común a todas las poblaciones; con ello los pobladores se anticipan a la política de densificación predial, que preferimos llamar política de radicación de allegados, puesto que, antes de oficializar su situación, las familias han habitado durante años en el sitio compartido.

Si comparamos las acciones de los pobladores con aquellas asociadas a las políticas oficiales de vivienda, comprobamos que el Estado promueve exactamente lo contrario de aquello que constituye el plan habitacional de las familias allegadas. Mientras estas buscan quedarse en las comunas donde residen y mantener sus redes sociales, el Estado les ofrece vivienda en la periferia, a gran distancia de los barrios que habitan; mientras los pobladores construyen viviendas más grandes y mejor adaptadas a sus necesidades, el Estado disminuye la superficie y la calidad constructiva de la vivienda social.

Por último, la política habitacional no ofrece asistencia en aspectos que a los pobladores les resulta difícil resolver o que muchas veces resuelven mal: cómo lograr recintos con buena habitabilidad, sin hacinamiento, ventilados e iluminados. La política pública nunca ha podido elaborar un plan orientado a satisfacer las necesidades de los allegados, en gran parte porque desconoce e ignora el allegamiento como un fenómeno espacial, social y económico que requiere atención especial.

Figura 3. Densificación. Villa Nueva Palena, Peñalolén

Fuente: elaboración propia

Figura 4. Toma Esperanza Andina, 1992

Fuente: Fotogramas EL MIRADOR, 1999, en base a registro audiovisual de los pobladores

Figura 5. Toma de Peñalolén, 1999

Fuente: elaboración propia

Postulación colectiva: 1990-1999

Entre 1990 y 1999 los pobladores empiezan a interactuar con el Estado: postulan colectivamente a programas habitacionales —”nos agrupamos en una coordinadora”²³— y, de modo excepcional, alternando la negociación y la presión, ejecutan la primera gestión de suelo en democracia, la toma Esperanza Andina.

A partir de 1990 los pobladores comienzan a intervenir en política de vivienda y a dialogar con el Estado. Se agrupan en uniones comunales o intercomunales, aprenden a organizarse y a preparar las postulaciones a los programas de gobierno. De esta forma adquieren un conocimiento cabal de las políticas públicas y de los programas y realizan la gestión administrativa para postular: “nosotros sabemos hacer eso, de hace mucho tiempo; la gente también, ordenar las carpetas, presentar”²⁴.

En el caso de la comuna de Peñalolén, los pobladores van más allá. Al ver que con el modelo de financiamiento tripartito —gobierno, banca privada y beneficiarios— los programas de subsidio no alcanzan a cubrir toda la demanda, y que, además, la vivienda que se ofrece se localiza muy lejos de Peñalolén, los pobladores de esta comuna proponen dos medidas: que se formen comisiones tripartitas compuestas por representantes del gobierno, de los municipios y de los allegados, encargadas de elaborar planes habitacionales por comuna; y que el gobierno otorgue un subsidio adicional para la compra de un terreno en Peñalolén²⁵.

Como el gobierno no acoge esta propuesta, los allegados de Peñalolén deciden jugar las cartas del modelo de mercado y resuelven encargarse directamente de la compra del terreno. Así es como hacen una primera negociación de suelo. Sin embargo, durante las conversaciones advierten que la propietaria está aprovechando la oportunidad para especular; la negociación se bloquea y deciden realizar la toma de terreno Esperanza Andina. Entre tanto los dirigentes comprueban que necesitan el apoyo del Estado para avanzar en un proceso donde se combinan alternativamente movilización y diálogo²⁶. Así, entre las acciones emprendidas por los pobladores, en este período aparece por primera vez la gestión de suelo inscrita en el modelo de compra privada, pero en la que interviene el Estado cuando finalmente expropia el terreno para asignarlo a los pobladores de la toma.

Paralelamente, los pobladores de Esperanza Andina estudian los programas habitacionales y sus respectivos procedimientos de implementación, discuten con las autoridades, cuestionan el diseño estandarizado de la vivienda y los barrios característico de los programas públicos y proponen ajustes que les permitan intervenir en el proyecto. Aunque la toma constituye un hecho excepcional, con ella queda demostrado que los comités de allegados están perfectamente capacitados para gestionar terrenos y definir los aspectos constitutivos de su barrio, más aún, pueden proponer mecanismos para flexibilizar los programas de gobierno con el fin de incorporar a los pobladores en la definición e implementación de planes comunales —locales— de vivienda.

Lucha por la localización: 1999-2006

Entre 1999 y 2006, junto con la pérdida de confianza en las soluciones del Estado, que no alcanzan para todos —”la mayoría de los que estamos en la toma estuvimos inscritos”²⁷—, que demuestran ser de mala calidad, poco apropiadas para el desarrollo familiar y difíciles de pagar, los pobladores repiten las prácticas de toma de sus padres y abuelos —”yo he participado en tomas desde los 14 años”²⁸— e intentan revivir la experiencia de la autoconstrucción en lotes con servicio.

A final de los años 90, cuando la mala calidad de la construcción queda de manifiesta con el anegamiento de las casas Copeva²⁹, cuando algunos pobladores han vivido la experiencia de vivir en la periferia, lejos de sus redes familiares y sociales, y mientras muchos allegados han pasado años inscritos en las listas del Servicio de Vivienda y Urbanización (Serviu) sin ser beneficiados con una vivienda, los pobladores proponen como alternativa la toma de terrenos para lotear y autoconstruir, como se hacía en los años 60 y a principios de los 70.

En esta ocasión, los pobladores recrean las experiencias anteriores a 1973. Con la toma de Peñalolén en 1999, se reinicia una forma de gestión de suelo donde se utiliza la ocupación de un terreno y donde se rescatan los conocimientos y competencias adquiridos por las generaciones anteriores, tanto respecto de la defensa del terreno ocupado, la instalación provisoria y la urbanización como de la organización social al interior del campamento.

Esta toma, la más conocida de los gobiernos de la Concertación, también llamada “toma de Nasur”, ya que los terrenos pertenecen al empresario Miguel Nasur, es emblemática porque ocurre mientras se implementa una política habitacional que el gobierno considera exitosa, por el gran número de unidades construidas y que, según evaluaciones del mismo gobierno, los problemas de calidad no menoscaban.

Entre 2003 y 2006, mientras los dirigentes negocian la compra de terrenos en la comuna para trasladar a las familias de la toma de Peñalolén, se producen varios intentos de toma en diversas comunas de Santiago, en las cuales los pobladores más experimentados apoyan a los allegados que no han participado en ocupaciones de terreno.

Estas experiencias, que demuestran ser viejas soluciones para nuevos problemas, no dan resultado. La toma de Nasur, en Peñalolén, muestra que, pese a que hay un método probado para tomarse un terreno, no hay garantía de un desenlace positivo para los pobladores. En efecto, con la violenta represión de las tomas de 2006, que también afecta la retoma de Peñalolén, y especialmente tras la introducción del subsidio de localización, la toma de terreno como figura de acceso al suelo urbano deja de ser una opción viable para los allegados.

La toma de terreno queda en la memoria de los allegados como una estrategia histórica que se usa como medio de presión cuando las negociaciones se estancan, y como alternativa si las condiciones lo requieren: “no descartamos la toma de terreno en caso de que se vayan terminando todos los pasos a seguir y que la única opción que nos quede sea esa”³⁰.

Así, el año 2006 representa un giro histórico. Los pobladores abandonan la toma; primero, porque, aunque la reivindican —de hecho sus padres han conseguido vivienda mediante tomas— los pone en una situación límite ante la cual las familias no desean exponerse; segundo, porque temen la sanción del Ministerio de Vivienda y Urbanismo (Minvu), que consiste en excluirlos de los programas; tercero, porque a partir de 2006 hay otras posibilidades oficiales para acceder a suelo, como el subsidio de localización, y por último, porque los pobladores quieren probar la gestión de compra de suelo hasta las últimas consecuencias: “nosotros podemos decir: “hoy día vamos a pelear por estos terrenos”, nosotros vamos a pelear hasta el final, porque no vamos a recibir una respuesta [negativa], un no”³¹.

De este modo, los pobladores allegados empiezan a operar en el mercado de suelos; se hacen cargo de la búsqueda de terrenos. Haciendo valer su derecho al subsidio, se erigen en gestores y controlan el ciclo completo, desde la compra del terreno hasta la construcción de la vivienda.

También así, entrarán en la discusión sobre los instrumentos de planificación territorial que constituyen el marco operacional del mercado de suelos, tanto a escala metropolitana —Plan Regulador Metropolitano de Santiago— como a escala comunal —Planes Reguladores Comunales—.

Gestión vecinal y autogestión: 2006-2011

Entre 2006 y 2011, los pobladores se entrenan intensamente en la gestión —o autogestión— de terrenos y de proyectos, demuestran un conocimiento acabado de los programas y sus procedimientos y elaboran propuestas de política pública³².

En 2006 los pobladores ya han adquirido las competencias para gestionar suelo y comienzan a incursionar en lo que llamamos gestión vecinal³³ o gestión inmobiliaria social, una actividad con la cual los dirigentes se proponen sacar adelante los proyectos gestionando lo que no gestionan las Entidades de Gestión Inmobiliaria Social (EGIS)³⁴, o derechamente sustituyéndolas, algo que los pobladores llaman autogestión. Sin embargo, la autogestión les resulta ardua, especialmente en lo que concierne a los proyectos de arquitectura y de especialidades, puesto que, aunque tienen voluntarios con conocimientos técnicos, estos no se comprometen a largo plazo y los proyectos tardan más de lo razonable.

Por su parte, el Minvu no reconoce a los gestores vecinales y los autogestores como verdaderos interlocutores. Los técnicos y funcionarios les ponen más trabas que a las empresas constructoras o a las EGIS constituidas por equipos profesionales privados, pese a que conocen mucho mejor la política habitacional que los funcionarios municipales e incluso que los funcionarios del Serviu. Esta ausencia de reconocimiento se ve agravada porque no hay suficientes profesionales experimentados del Serviu que les facilitan el trabajo a los dirigentes, como lo habían hecho en el caso de la toma Esperanza Andina.

Por ejemplo, el dirigente Rafael Soto reproduce las palabras pronunciadas en 2011 por Rodolfo Carter, recién asumido alcalde de La Florida, donde este revela su sorpresa ante la excelente preparación de los pobladores y la falta de conocimiento de los funcionarios en materia habitacional:

“Hay cosas que no puedo entender, que sean ustedes, los pobladores, los que sepan más que el alcalde y que sepan más que los concejales. Eso no puede ser, aquí ustedes deben estar mintiendo”³⁵.

Teresa Llanquín también se refiere a la ignorancia del personal del Serviu:

“Hemos aprendido los decretos, los artículos, los artículos nuevos, decretos nuevos, todo; y lo sabemos antes que el municipio, o sea, antes que los mismos funcionarios del Serviu, entonces el mismo Serviu se sorprende que nosotros sabemos todo antes, les llevamos las noticias antes”³⁶.

Casi siempre los gestores vecinales se forman como tales durante el proceso de obtención de su propia vivienda, y más tarde aplican las competencias adquiridas a otros proyectos, en particular en la gestión de compra de sitios y en la asesoría que prestan a las familias.

Son empresarios inmobiliarios en potencia. Hacen todo lo que las EGIS se rehúsan a hacer porque no les reporta ingresos. A la hora de monitorear el diseño y la construcción de los conjuntos o de las viviendas, a muy pocos gestores vecinales se los considera interlocutores, y la acogida que se les da depende muchas veces de sus contactos personales con arquitectos y constructoras. En este aspecto notamos que falta un compromiso más claro de los arquitectos con este segmento poco solvente de la población.

Los pobladores aprenden a conseguir lo que necesitan con recursos ingeniosos y se adaptan, innovando, a los marcos de los programas públicos. Así lo demuestra, por ejemplo, un grupo de pobladores autogestores de la comuna de La Pintana que, resueltos a obtener un subsidio asignado solo para la ampliación de departamentos, logran diseñar unas viviendas que, aunque son casas, corresponden a la definición oficial de departamento del Minvu.

Las dos formas que tienen los pobladores para llevar a cabo proyectos habitacionales, gestión y autogestión, difieren en sus objetivos a largo plazo: mientras los gestores buscan solucionar el problema de vivienda ideando mecanismos para poder intervenir en la política habitacional y flexibilizarla, o adaptarla a la variada gama de demandas de los pobladores, los autogestores buscan, además, transformar el modo de implementación de la política habitacional, exigir que los pobladores tengan acceso a los fondos estatales y puedan administrarlos. Con la primera forma, los pobladores gestionan proyectos que realizan terceros, y de esta forma colaboran en un plan concebido por el gobierno y funcional a los intereses de las constructoras privadas. En cambio con la autogestión, los pobladores intentan idear y desarrollar sus propios modos de producción —crean sus Empresas de Autogestión Inmobiliaria Social (EGIS) y sus empresas constructoras— y de este modo se convierten en autogestores productores.

Si observamos el contexto latinoamericano, vemos que en Argentina los pobladores están convencidos de que su trabajo autogestionario puede ser una alternativa a los proyectos que ejecuta la empresa privada —”no queremos ser gestores de las empresas constructoras”—, y que la colaboración con los agentes públicos se logra acercándose a ellos y compartiendo la información —”fuimos capacitadores constantes de los funcionarios de gobierno”—³⁷. En Uruguay, desde hace más de 40 años se considera que la vivienda de interés social no puede ser fuente de lucro para los inversionistas privados.

“Así como un eje es la propiedad colectiva, también el tema de la construcción de nuestras viviendas, cómo se tienen que hacer, no queremos ser gestores de las empresas constructoras, queremos que nuestras casas sean las mejores, entonces creemos que se puede construir de otra manera, que la plusvalía que quede, quede para la construcción social y no para una empresa para que se lo lleve uno solo, sino para que sea en beneficio de todos”³⁸.

Los pobladores argentinos y uruguayos han logrado que se promulguen leyes que reconocen y promueven la autogestión, la ayuda mutua y la propiedad colectiva, como las Leyes 341/00 y 964/02, concebidas en la ciudad de Buenos Aires tras la crisis de 2001, y el nuevo reglamento dictado en Uruguay en 2008, con el cual se consolida la tradición cooperativista iniciada con la Ley 13.728/68, que nunca se abandonó.

“Lo que siempre decimos en nuestra organización es que nosotros empezamos a construir, empezamos a hacer y empezamos a buscar a ver por dónde podemos tomar algún [espacio] que dejan y para nosotros fue muy fuerte la articulación de la Selvip. Muy fuerte juntarnos con otros países, traer, nosotros cuando estábamos haciendo la ley, la 341, vinieron compañeros de la Fucvam a sentarse en la mesa, a hablar de propiedad colectiva, a contar cómo era la ley [en Uruguay], fuimos capacitadores constantes de los funcionarios de gobierno. ¡Constantes! De cada funcionario que asumía, era como empezar a contar el cuentito, traerlos a nuestras cooperativas, hacerlos conocer, llevarlos a Uruguay, esa pasantía, esa convivencia, Uruguay porque era lo más cerca ¿no?, pero en el tema de la Selvip, llevarles material, y molestarlos constantemente, es un trabajo de hormiga”³⁹.

En Argentina, las leyes que asignan recursos para la construcción de vivienda bien localizada en la ciudad de Buenos Aires, destinada a sectores de bajos ingresos, se promulgan durante la crisis económica y habitacional. En estas circunstancias se logra introducir formas de autogestión que van en dirección opuesta a la de las políticas implementadas durante los últimos decenios.

“Esta coyuntura de crisis nacional, amplificada por la crisis local de un segmento de la política habitacional (los “hotelados”), generó lo que Kingdon (1995) denomina ventana de políticas, es decir, cuando un evento de la corriente política abre posibilidades para nuevas orientaciones. Algunas veces, sostiene el autor, las ventanas se abren de manera predecible, pero, en su mayoría, las oportunidades surgen de un modo impredecible y pueden ser aprovechadas por quienes están atentos, con propuesta y capacidades. Sostenemos que la trayectoria del MOI [Movimiento de Ocupantes e Inquilinos] desarrollada de manera sistemática y sostenida a lo largo de los ´90, precisamente le permitió estar allí y actuar acertadamente para habilitar ciertas oportunidades que trascendieron sus intereses particulares de organización social”⁴⁰.

Volviendo al caso chileno, ese espacio de oportunidades, o ventana de políticas, no se ha producido en ninguno de los tres umbrales en los que se han redefinido los roles de los distintos actores que intervienen en la producción de vivienda y ciudad —Estado, empresa privada y pobladores—, momentos caracterizados todos por una crisis económica.

El primer umbral corresponde a los años 1957 a 1959, cuando los pobladores realizan la primera toma organizada, la toma de La Victoria, el Estado apuesta por construir grandes poblaciones de lotes con servicios, y el sector privado presiona para incorporarse a la construcción de vivienda económica.

El segundo umbral se produce entre 1983 y 1985: los allegados realizan la toma más masiva de la historia del país —que da origen a los campamentos “Monseñor Silva Henríquez” y “Monseñor Fresno”—, en plena dictadura, la empresa inmobiliaria privada presiona al gobierno para incorporarse a la construcción de vivienda para los pobres, y el sector público responde a estas presiones creando el programa de vivienda social.

El tercer umbral corresponde a los años 2010 a 2012. Los allegados presionan para modificar el resultado de la votación referente al Plan Regulador Metropolitano de Santiago (PRMS 100) y votan “no” al primer plebiscito de Plan Regulador Comunal que se somete a votación popular vinculante en la comuna de Peñalolén, la empresa privada presiona por incorporar suelo al área urbana de Santiago y el gobierno modifica el programa de vivienda social. Pese a que los pobladores negocian con el gobierno el que llaman decreto de vivienda popular, el nuevo programa Fondo Solidario de Elección de Vivienda restringe enormemente la participación de gestores y autogestores en la implementación de proyectos de vivienda.

En las tres situaciones descritas el Estado ha resuelto delegar la producción a la empresa privada y, particularmente en el último umbral, las negociaciones sobre el decreto de vivienda popular y de la reconstrucción tras el terremoto del 2010 ignoran las propuestas de autogestión que realizan los pobladores.

Figura 6. Gestión vecinal. Conjunto Padre Rodrigo Carranza, La Florida

Fuente: elaboración propia

Figura 7. Autogestión. MPL 2, Peñalolén

Fuente: elaboración propia

Rol de las mujeres

A lo largo de esta trayectoria secular de aprendizajes colectivos, sondefinitivamente las mujeres quienes han tomado más enérgicamente la decisión de mejorar sus condiciones de vida. Desde los años 60 son ellas las que impulsan a sus familias a tomar terrenos y a autoconstruir sus viviendas. Los hombres solo las siguen.

Numerosos testimonios demuestran que a las tomas de los años 60 y 70 llegaron mujeres solas con niños, a las que se unieron más adelante los maridos, como aparece en el libro La Organización: fue como nacer de nuevo, acerca de la historia de mujeres que participan en organizaciones populares:

“Le expliqué mi situación: que tenía una guagua [niño de pecho] de 4 meses, que no tenía con quién dejarla, que mi marido no quería irse a la toma, pero que yo igual me iría, claro que cuando él no estuviera en la casa y que después, él tendría que aceptar”⁴¹.

Durante el proceso de autoconstrucción por ayuda mutua de Villa La Reina, población emblemática de los años 60, muchas mujeres que se presentan como solas, en realidad tienen maridos que no participan.

“Pasó mucho con las mujeres solas que no eran solas, aparecieron después los hombres. ¿Qué pasó? Que la mujer era siempre más considerada. Ellas venían a trabajar, pero muchas no trabajaban como correspondía, pero le daban el puntaje”⁴².

“Yo trabajé contratando un trabajador, mi marido no vino nunca, no era interesado en tener nada”.

“Las señoras que eran solas trabajaban codo a codo con los hombres o contrataban una persona”.

Y cuando en 1975, familias del centro de Santiago se trasladan a la Villa Nueva Palena en Peñalolén, urbanización que nace de una toma de terrenos en 1973, sucede algo similar: es la mujer quien toma la decisión, y el marido solo se traslada cuando la familia ya está instalada en un sitio con una mediagua levantada.

“Nos trajeron de Castro, del centro, por la construcción del metro, la libreta la tenía a nombre de mi esposo, él quería arrendar ahí, yo quería hacer casa, me vine sola sin mi marido y me traje una cama, tenía dos niñas, el capataz de la obra del Metro me ayudó a cambiarme”⁴³.

En la toma Esperanza Andina, primera ocupación de terrenos en democracia en 1992, la dirigente Olga Leiva también señala que normalmente es la mujer la que más se empeña por conseguir un lugar donde vivir.

“La mujer es mucho más consciente que el hombre, no es que desvalorice el trabajo del hombre en la organización, pero la mujer tiene un rol más importante: ella siente la necesidad de la casa, porque ella es la que pasa todo el día ahí, es la persona que tiene que ver con los niños y por lo tanto es la que lucha con más fuerza por su casa propia”⁴⁴.

De hecho, en Esperanza Andina las mujeres de cada familia deciden ir a la toma, y cuando se trata de hacer una barrera para defender el terreno ocupado, son ellas y los niños las que forman una ronda para disuadir la represión de los carabineros.

“Sí, las mujeres somos más decididas que los hombres. En el momento de la toma los hombres venían a la cola. (…) Ese día cuando llegaron los pacos [carabineros] los hombres dijeron: ¡Las mujeres y los cabros chicos [niños] adelante!”⁴⁵.

En el campamento que resulta de esta toma, la dirigente Olga Leiva lucha para que se reconozca la voz de las mujeres en la organización, que es muy machista. Las mujeres asumen un rol preponderante no solo en el ámbito privado sino también en el público, y hacen respetar su liderazgo.

“Además que el machismo entre los dirigentes y entre la gente pobladora siempre ha sido muy fuerte. Aquí al principio trataron de pasarme a llevar, tomaban decisiones y a veces ni siquiera me consultaban. Antes de que yo me diera cuenta de eso, seguramente pasaron muchas cosas, pero después les paré. Les dije: yo también soy persona, soy dirigente y tengo poder de decisión. Entonces no tengo por qué dejar que ustedes no más decidan, yo decido por mí misma. Cuando empecé a poner las cosas claras, ellos empezaron a respetarme”⁴⁶.

Así, desde la década de los 60 es ampliamente reconocido que quien toma la iniciativa para encontrar soluciones habitacionales es la mujer, que tiene gran poder de acción, como señala el historiador Gabriel Salazar.

“El saber de la tierra es de todos, pero tiene voz de mujer. Protagonismo de mujer. Decisión de mujer. De mujeres que aman la tierra. Que no quieren ser pájaros en una palomera, ni allegadas, allá abajo, en una pieza. Que exigen, en cualquier circunstancia, espacio para la vida. Porque tienen ese saber formado por respuestas más bien que por preguntas, volcado a la acción más que a la espera o la contemplación (“andar con las manos en los bolsillos”) y a la rebelión más que al sometimiento (“quedarse abajo, arrendar”). ¿De dónde, sino de ellas, sacan los hombres de la tierra el fundamento sólido sobre el cual construyen su forma de rebeldía?”⁴⁷.

Desde el 90 en adelante, en que comienza la organización para la postulación a programas de vivienda, son las mujeres quienes trabajan metódicamente con el objetivo de fomentar el ahorro y reunir los antecedentes necesarios para postular a una vivienda llave en mano.

Llegados a este punto, cuando en el año 2000 el gobierno externaliza la gestión de organización de la demanda de vivienda⁴⁸, son nuevamente las mujeres las que se convierten en gestoras inmobiliarias sociales. Así, en la actualidad la gran mayoría de los gestores vecinales son “mujeres, muchas mujeres, debe ser 70, 80% de mujeres”; y muchas son mujeres solas: “muchas, muchas jefas de hogar”⁴⁹>. Aunque normalmente se da por sentado que la mujer tiene más tiempo libre para asumir tareas comunitarias, ese no es el caso porque muchas mujeres son jefas de hogar y la gran mayoría trabaja fuera de su casa, principalmente como asesoras del hogar o como feriantes, y asumen un rol fundamental en el sustento económico de la familia.

Sin embargo, es interesante señalar que los dirigentes autogestionarios, que negocian en el ministerio el decreto de vivienda popular durante 2011, generalmente son hombres. En palabras de Rafael Soto, esto se explica porque cuando “hay un conflicto, la señora manda al marido a pelear”, y porque “el sistema al final valida al hombre como negociador”⁵⁰. Entonces, muchas veces las mujeres son mayoría en las organizaciones para la vivienda, pero cuando las negociaciones se ponen más difíciles, son los hombres quienes asumen el papel de interlocutores del gobierno. Esta también ha sido una tradición en Chile que requiere profundización en su estudio.

Hay más antecedentes que permiten comprender mejor el papel de las mujeres en la construcción del espacio urbano, y de lo importante que es esto ahora para perfeccionar la política habitacional. Históricamente la mujer ha liderado los procesos de urbanización y de vivienda, decidiendo cuándo hacer una toma, autoconstruyendo, organizando comités para la obtención de subsidios y aplicando los programas impulsados por el gobierno en los territorios, entre otras actividades. Como los gestores vecinales son principalmente mujeres, en materia de vivienda y barrio las autoridades deberían dialogar preferentemente con mujeres. Para potenciar una política pública en la cual se establezca una relación horizontal de trabajo y se canalicen adecuadamente los recursos, es fundamental tratar con el interlocutor idóneo, como lo hacen, por ejemplo, los bancos de los pobres o bancos sociales de microcréditos, que generalmente adjudican los créditos a las mujeres porque han reconocido y entendido cuál es el papel que estas desempeñan en la economía del hogar.

También es importante señalar que hay formas de organización propias de las mujeres, en las cuales se procura que el proceso sea integrador y se evite el desgaste de los miembros, como aparece en el relato del sociólogo Antonio Elizalde en 2009:

“Había una práctica que yo descubrí en una organización de mujeres, que era una rotación de los dirigentes, y que era una cosa muy buena. En el corto plazo la rotación de dirigentes es muy negativa para la organización, porque logran poco. Pero lo que decían ellas, que lo bueno era que todas aprendían, entonces la organización en su conjunto era una mejor organización. ¿Está claro? Porque, en el fondo, entonces, justipreciaban mejor el rol de la dirigente y no eran tan ácidas las críticas. Y paralelamente todas se autoformaban, entonces tenían un colectivo que era mucho más fuerte, más potente, en una visión de largo plazo. Era una cosa bien femenina la mirada, porque fue una organización de mujeres, pero muy rica. Yo pienso que para efectos de estructuras políticas, por ejemplo, es una cuestión que es absolutamente cierta y válida”⁵¹.

La participación de las mujeres es fundamental no solo en la gestión de proyectos de vivienda, también lo es para la convivencia en los barrios recién formados y durante los procesos de transformación de aquellos, donde la convivencia es indispensable. En efecto, las mujeres pueden prestar un gran servicio al reconocer las diferencias entre los habitantes de un mismo barrio y facilitar la cohesión de la comunidad. Esto es especialmente patente si observamos lo que ocurre en países como España, en barrios que están en proceso de transformación, donde la calidad de la convivencia se ve afectada por las desigualdades sociales y económicas, y porque algunos habitantes son inmigrantes⁵². En estos casos, la creación de espacios de encuentro para mejorar la convivencia puede ser facilitada por las mujeres. En el II Encuentro internacional de asociaciones de mujeres en barrios en transformación urbanística y/o social, realizado en el barrio La Mina de Barcelona en 2005, una expositora explica que el respeto y la tolerancia, bases de la convivencia, no son posibles si no existe un acercamiento al otro, y que este puede ser facilitado por mujeres.

“Nosotras tenemos claro que nuestro trabajo tiene que ir encaminado hacia este acercamiento con la mente y el corazón abiertos, para compartir los sentimientos que, a veces, no se expresan por no hallar el espacio donde pueden ser entendidos. El papel que pueden jugar las asociaciones de mujeres en los barrios es imprescindible, ya que suponen este espacio en el que, a través del intercambio directo de experiencias, se construye una nueva visión en la que todas, sea cual sea nuestro origen o nuestra cultura, partimos de la igualdad”⁵³.

Ciertamente las mujeres y los hombres tienen modos distintos de vincularse con el poder político. En suma, podemos señalar que, en el diseño de políticas públicas, considerar la variable de género puede conducir a acciones más pertinentes y coherentes con las necesidades de la población objetivo, orientadas al progreso de la gestión vecinal realizada por mujeres que apoyan a otras mujeres, y articulada con los gobiernos local y central. Cabe señalar que la labor de las mujeres es especialmente relevante en la gestión vecinal.

Rol de los jóvenes y niños

Otro aspecto escasamente considerado es el papel de jóvenes y niños en la transformación de su hábitat. Las experiencias de formación y de desarrollo cultural de niños y jóvenes, como por ejemplo en el edificio de la Población Obrera de la Unión en Valparaíso, primer inmueble habilitado como vivienda social en el país en 1898⁵⁴, del Taller de Acción Comunitaria (TAC), en la toma Esperanza Andina⁵⁵ y en el programa Patios Culturales de ONG Cordillera en La Florida⁵⁶ demuestran que niñas y niños pueden ser actores con capacidad de transformación.

Otra agrupación relevante es el Movimiento de Pobladores en Lucha (MPL)⁵⁷, formado mayoritariamente por jóvenes que atraen a otros jóvenes y que tienen especial influencia, entre otras cosas, debido a su juventud. Este movimiento logra establecer alianzas con estudiantes, profesionales y pobladores jóvenes, con los que comparten intereses. Sus miembros y dirigentes son inclusivos, buscan acoger a todos los vecinos y, con estudiantes izquierdistas de la Universidad Católica y miembros de otros movimientos, acuñan términos como nuevo poblador y nueva población. Con ellos aluden a un actor social anclado en la historia del movimiento de pobladores que no quiere que se lo considere como vulnerable, cuestiona el modelo económico y social imperante y propone la construcción colectiva y solidaria de la vivienda y la ciudad.

El MPL plantea que en este proceso de construcción o, en un sentido más amplio, de transformación, se encuentren las familias con los estudiantes y los profesionales:

“En el movimiento se liberan tanto las familias como los profesionales que trabajan con ellos, porque se liberan de su disciplina, se liberan de su deformación universitaria, se liberan de sus prejuicios de clase muchas veces, y encuentran consonancia en un proyecto común, de sentirse parte de una lucha de clases, pero no una lucha de clases entre proletarios y burguesía, sino una lucha de clases de una gran clase [pobladora] que [lucha por] definir su destino en la ciudad Ese sujeto de clase que es el poblador no está definido por una condición socioeconómica, es decir, solamente por la variable capital trabajo, sino es aquel sujeto que busca desarrollar un proceso de reapropiación de sus condiciones materiales para producir el hábitat del hombre libre. Y ahí el poblador se convierte en una categoría mucho más amplia, cualquier sujeto o sujeta que está produciendo el hábitat para nosotros es un poblador, y ese es nuestro proyecto político”⁵⁸.

Muchos jóvenes se identifican con ellos, usan el lenguaje de la política cotidiana para incorporar conceptos de la teoría política, y proponen la creación de un partido alternativo de la nueva izquierda. Uno de sus objetivos es lograr que los vecinos tomen conciencia de que pueden cambiar su calidad de vida, que se formen e identifiquen los motivos que perpetúan sus condiciones de pobreza y de exclusión.

Como explica una joven dirigente de Peñalolén:

“…eran puros jóvenes igual que yo y ellos escuchaban a todos, y no antes de que yo dijera algo me dijeran no, no, mejor tú no opines…”⁵⁹.

O un dirigente ya mayor del barrio Franklin Matadero, presidente de la asamblea MPL Franklin:

“Yo estoy pidiendo ayuda y aquí me encuentro con unos cabros jovencitos, porque son jóvenes el Lautaro, el Henry, el Rhonny, son cabros jóvenes, muy jóvenes que no le están pidiendo ayuda a nadie, ellos están prestando ayuda, y yo que soy una persona que tengo unos cuantos años, estoy viniendo a pedir ayuda, cuando yo tengo mis manos buenas, mi cabeza buena, cuando yo tengo fuerza todavía pa’ luchar, entonces ¿por qué no ser yo un dirigente, y luchar a la par con ellos e intentar buscar una solución para el grupo que representamos?”⁶⁰.

Recurrir a los voluntarios, pero de otra manera

Lautaro Guanca, dirigente del MPL y concejal de Peñalolén, explica que es posible renovar la mirada que se tiene del voluntariado en Chile. Propone invitar a los jóvenes que se suman, por ejemplo, a las campañas de la Fundación Un Techo para Chile, del Hogar de Cristo, que tengan un trato horizontal con los pobladores, a que su compromiso y su trabajo no se limiten a los períodos de vacaciones, y que sean más críticos con las soluciones para erradicar la pobreza que se han dado hasta ahora.

“Lo bueno es que en Chile hay unos 300.000 jóvenes dispuestos a hacer algo por el de al lado, falta que nos encontremos por ahí y compartamos algunas locuras, que se metan al MPL y nos pongamos no adelante ni atrás, sino que al lado de nuestra gente en la lucha por vida digna, no durante algunas semanas del verano sino que hasta la victoria…”⁶¹.

Los jóvenes del MPL intentan que la relación con los estudiantes sea “desde abajo”. Tal como relatan los dirigentes del Movimiento de Ocupantes e Inquilinos (MOI) de Argentina, en su experiencia, tras los intentos por formar alianzas con las universidades y comprobar que estas no fructifican, deciden asociarse directamente con los estudiantes y proponerles trabajar en conjunto.

“No es que viniera la facultad, vinieron los estudiantes. Y ellos son los que están haciendo por abajo la articulación”⁶².

A diferencia del MPL, de un Techo para Chile y del Servicio País⁶³ —estos dos programas de enfoque más bien asistencialista—, las políticas públicas habitacionales y urbanas no han incluido la participación de jóvenes, un grupo etario que podría colaborar en redes de estudiantes, dirigentes poblacionales, pobladores, profesionales, etc. Cabe señalar que la labor de los jóvenes es especialmente relevante en la autogestión.

Gestión empresarial de los pobladores

Desde que en 2006 entran en funcionamiento las EGIS, los pobladores toman en sus manos, mediante la gestión vecinal y la autogestión, el trabajo que estas empresas privadas no asumen en relación con los proyectos de vivienda. En este trance, los dirigentes comienzan a preguntarse si tienen o no derecho a recibir retribución, puesto que el gobierno efectivamente remunera a la EGIS por las mismas labores que ellos siempre han realizado gratis.

Sobre este aspecto no hay consenso. Numerosos dirigentes piensan que a los comités no hay que cobrarles —que ellos no deben cobrar por su trabajo—, es más, consideran que toda retribución contravendría la ley. Algunos municipios asisten a los comités en esta materia y vigilan que el cobro efectuado a las familias sea transparente.

Por el contrario, otros dirigentes señalan que se trata de un trabajo de tiempo completo, o que, además de su trabajo habitual necesitan tiempo adicional para realizar actividades que son muy demandantes. Como muchos han dejado su empleo y no tienen ingresos, consideran que la organización debería al menos contribuir con una cuota por familia que cubra los gastos de transporte y teléfono del dirigente y, en algunos casos, un sueldo mensual.

Por último, una pequeña proporción de los dirigentes sostiene que la organización debe operar con la lógica de una empresa y que los dirigentes deben estar disponibles permanentemente.

Así, pese a que no haya una postura única, vemos que en las organizaciones los acuerdos internos son claros y que se intenta controlar los posibles abusos. Este aspecto es particularmente importante debido a la antigua idea según la cual es posible conseguir dinero a costa de los comités de vivienda, aunque “por alguna gente de la pobla es mal visto que a los comités les cobren”⁶⁴. Tampoco es raro escuchar de algún dirigente que, después de recaudar fondos para algún trámite en relación con sus funciones, haya estafado a los vecinos que confiaron en él. Pero algunos líderes sostienen que no deben cuestionarse las reglas que dirigentes y vecinos se han impuesto, ni tampoco ciertos procedimientos: “el mundo poblacional es así”⁶⁵.

De esta forma, en los últimos años se ha producido lo que consideramos un cambio histórico: la labor de los dirigentes de vivienda y barrio se ha profesionalizado. El modo de operar de los gestores y autogestores depende de la realidad sociocultural del territorio en cuestión de manera que no hay una solución única, sino que debe ser acordada en conjunto por dirigentes y vecinos.

¿Y la asistencia técnica?

En los últimos veinte años los técnicos han estado relativamente alejados del quehacer de los pobladores. A principios de la transición democrática las ONG proponen un modelo de trabajo territorial basado en la asistencia técnica que proporcionan en las poblaciones durante la dictadura. Así, a partir de estudios empíricos y de trabajos en terreno, algunos profesionales proponen un desarrollo progresivo integral que incorpore la organización territorial local y la acción progresiva, y una metodología de planificación “desde dentro”, que surja de las organizaciones sociales y de los recursos locales. Según este modelo, la asistencia técnica es proporcionada en el marco de una relación horizontal de aprendizaje recíproco entre técnicos y habitantes, y se sustenta en las confianzas personales. También debe ser estable, esto es, debe considerar una estrategia en la cual la asesoría técnica entra y sale de los barrios en el marco de un trabajo a largo plazo, con el fin de asegurar la continuidad y evitar la dependencia. Esta colaboración puede tener una forma institucional, con la instalación de “oficinas técnicas” que incluso pueden estar a cargo de organizaciones locales⁶⁶.

Sin embargo, desde 1990 las ONG se integran al aparato público como oficinas consultoras, y se dedican a implementar los programas de gobierno o a realizar estudios encomendados por este. Así, el modelo no prospera, y la experiencia de asistencia técnica integral que acumulan las ONG durante los años 70 y 80 se discontinúa. La producción masiva de vivienda, especialmente la de los años 90, no deja espacio para una asistencia técnica que fomente modos de producción como la autoconstrucción o el mejoramiento de barrios.

Solo a finales de los años 90 el Minvu instaura un programa de asistencia técnica para apoyar el Programa de Vivienda Progresiva. Luego, a partir de 2001, institucionaliza esta prestación para implementar el programa Fondo Solidario de Vivienda. Desde entonces, contratados por la Entidad Organizadora que asesora a las familias y financiados por el Minvu, los Prestadores de Servicio de Asistencia Técnica están a cargo de desarrollar y supervisar los proyectos. En 2006 las EGIS reemplazan a las Entidades Organizadoras en la prestación de asistencia técnica. Las EGIS privadas, esto es, 78% del total, no elaboran los proyectos que los pobladores necesitan y, más que proporcionarles asistencia técnica, son oficinas encargadas de organizar la demanda, financiadas por el Estado, que en realidad trabajan para las constructoras o las inmobiliarias.

Un problema que plantea la asistencia técnica en vivienda y mejoramiento de barrios es cómo llevar a cabo procesos de largo plazo liderados por los pobladores en los cuales intervengan diversos actores. A este respecto y tras una revisión exhaustiva de su experiencia como actor y espectador de diversas formas de construcción de ciudad en Santiago, desde fines de los años 40 hasta 1990, Antonio Elizalde se pregunta por qué no es posible, desde el ámbito de las políticas públicas, apoyar los procesos de construcción colectiva del hábitat: “¿cuál es el tapón que hay allí?”. Elizalde señala que tiene que ver con “algunos problemas que son inherentes a la condición humana”, en primer lugar “nuestra condición técnico-burocrática”, que dificulta dejar el liderazgo, restarse a tiempo de los proyectos para que otros tomen el mando: “Si yo estoy metido excesivamente impido que la gente crezca y consecuentemente que las cosas terminen”⁶⁷.

Este autor afirma, y concordamos con él, que la incidencia de cada persona es “una de tantas variables intervinientes”, y que el problema es tratar de aprehender la realidad en su totalidad a partir de la experiencia de cada uno, porque “la realidad es producto de intervenciones de muchos actores, de muchos elementos. Entonces resulta que esa pretensión termina dañando incluso las propias cosas exitosas, positivas que resultan”⁶⁸.

A su juicio, el problema de la ciencia en el mundo occidental es querer tener todo el control. Por el contrario, Elizalde propone una mirada sistémica, donde cada cual aporte su parte y se responsabilice por ello sin más pretensiones. A partir de esa mirada Elizalde hace una relectura del rol de unos y otros, con vistas a tener procesos colaborativos donde se sumen las experiencias: “Pienso que ahí hay algo ajustar”. Explica que, como “somos un sistema”⁶⁹, el rol de cada quien debe ser mucho más modesto, más discreto. Cuando uno busca un protagonismo excesivo, que no ha lugar, impide que los demás copartícipes puedan hacerse cargo de su parte, y anula su contribución.

Conclusiones

Las competencias de los pobladores se adquieren en los procesos de loteo y urbanización, de construcción de la vivienda y consolidación del barrio, de diseño e implementación de normas y programas, de acceso a suelo y de ordenamiento territorial.

En el proceso de construcción de competencias se distinguen las siguientes etapas:

Durante la primera, que dura hasta 1973, los pobladores acceden a suelo urbano mediante tomas, o invasiones, urbanizando los campamentos y practicando la autoconstrucción por ayuda mutua.

En la segunda etapa, de 1973 a 1990, los pobladores se organizan colectivamente para la reivindicación habitacional, la urbanización informal y la postulación a programas habitacionales. Acceden a suelo urbano mediante la densificación de lotes, donde se radican otras familias a fin de mantener sus redes sociales, y practican individualmente la autoconstrucción.

En la tercera etapa, entre 1990 y 1999, los allegados se organizan colectivamente para postular a los programas habitacionales del gobierno, que no cuestionan mayormente. Se forman en la gestión administrativa, hacen trámites, reúnen antecedentes familiares, abren cuentas de ahorro en los bancos, entre otras tareas. En este período los pobladores no trabajan colectivamente en torno a un proyecto habitacional y urbano, excepto en ocasión de la toma Esperanza Andina, un evento precursor de lo que vendrá más adelante. Sin embargo, al mismo tiempo se va incubando un conocimiento cada vez mayor de los programas habitacionales y de la política en general, una información que antes estaba vedada para los pobladores.

En la cuarta etapa, que va de 1999 a 2006, los pobladores se inician en la autogestión para conseguir vivienda bien ubicada y de mejor calidad. Para ello utilizan las competencias que les han transmitido quienes los han precedido en las tomas, pero advierten que los modos de hacer de los años 60 y 70 —lotear un terreno y autoconstruir— ya no son posibles. Además, practican la gestión de terrenos y de proyectos en el marco del Fondo Solidario de Vivienda, que ofrece la posibilidad de operar de un modo diferente al de las empresas constructoras que trabajan para el Serviu.

Finalmente, la quinta y última etapa, que se inicia en 2006, se caracteriza por la gestión y la autogestión que realizan los allegados en el marco de la nueva política de Bachelet, que contienen un fuerte componente de demanda por acceso a suelo incentivado por el subsidio de localización y propuestas cada vez más elaboradas de mejoramiento de los programas habitacionales. En este período los pobladores prueban nuevas maneras de negociación para acceder a suelo, discuten sobre los instrumentos de planificación territorial y proponen que se reserve suelo para vivienda social. También mejoran la vivienda y la urbanización, el equipamiento y la infraestructura de sus barrios, en el marco de programas estatales de mejoramiento. Las organizaciones que lideran los gestores y autogestores ya no limitan su acción al sector donde residen sino que colaboran con otras agrupaciones y se extienden por el territorio.

En suma, las competencias de los pobladores en materia habitacional y urbana son acumulativas y se construyen en un proceso de largo período. Hasta 1973 se centran en la producción, en un diálogo con la institucionalidad vigente y su proyecto político social, y desde 1990 se centran en la gestión, por fuera de la asociación público privada.

A partir de 2010, los allegados cuestionan el sistema subsidiario de la política habitacional, que no hace sino perpetuar las condiciones de pobreza, y promueven una política de vivienda popular autogestionada. Pese a que los pobladores no han logrado que el gobierno los considere, la experiencia y el saber acumulados les confieren legitimidad para participar en la definición e implementación de las políticas públicas. Además, desde que renuncian a la toma como un medio para acceder a suelo y se incorporan a la discusión de los instrumentos de planificación territorial, los pobladores se sitúan en una nueva plataforma de acción y negociación con los demás actores que intervienen en la producción de vivienda y ciudad. Así, el conocimiento que han producido y acumulado en el tiempo, contiene un potencial de innovación inexplorado para la definición de una política habitacional y urbana de nueva generación en Chile, una que podría contribuir a la regeneración de ciudades más equitativas y sustentables.

Notas

¹ El presente artículo expone parte de los resultados de la tesis doctoral «Producción y gestión habitacional de los pobladores. Articulación con la política de vivienda y barrio. Trayectoria y problemática actual», con la cual la autora obtuvo el grado de Doctora en Arquitectura y Urbanismo en la Universidad Politécnica de Madrid, en febrero de 2013.

³Ducci, 1998, 2000, 2007; Rodríguez, 2001; Rodríguez y Sugranyes, 2004; Castillo, Forray y Sepúlveda, 2008.

⁴Castillo, 2010.

⁵Vergara y Palmer, 1990.

⁶Espinoza, 1988, p. 9; Salazar y Pinto, 1999.

⁷Sugranyes y Mathivet, 2010, p. 6.

⁸Alvarado, Cheetham y Rojas, 1973; Castells et al, 1972; Equipo de Estudios Poblacionales CIDU, 1972; Castells, 1973; Fiori, 1973a, 1973b; Santa María, 1973; Vanderschueren, 1971.

⁹Campero, 1987; Chateau y Pozo, 1987; Valdés, 1987; Sánchez, 1987.

¹⁰Espinoza, 1988.

¹¹Ramón, 1985, 1990.

¹²Salazar, 2003, p. 159.

¹³Rodríguez, 1987.

¹⁴Greene, 1988; Necochea, 1987; Santa María, 1988.

¹⁵Vergara y Palmer, 1990.

¹⁶Garcés, 2002.

¹⁷Castillo Velasco, 2008, p. 20.

¹⁸Entrevista realizada por ONG de Desarrollo Cordillera a Elianira Serón (2007), vecina Villa Alborada.

¹⁹Entrevista a María Antonieta Encina (2007), vecina Villa Nueva Palena. Entrevista realizada por alumnos del Seminario de Investigación de la Universidad Andrés Bello, dirigido por María José Castillo.

²⁰Entrevista a María Antonieta Encina (2007). Entrevista realizada por alumnos del Seminario de Investigación de la Universidad Andrés Bello, dirigido por María José Castillo.

²¹Mac Donald, 1982, p. 70.

²²Vergara y Palmer, 1990.

²³Entrevista realizada por la autora a Milliette López (2009), presidenta Unión Comunal de Comités de allegados de La Florida.

²⁴Entrevista realizada por la autora a Sandra Oliva (2009), dirigente del Movimiento Pueblo sin Techo (MPST), expresidenta de la Voz de los Sin Casa de la toma de Peñalolén.

²⁵Flores et al, 1994.

²⁶Figueroa, 2003.

²⁷Rivadeneira, 2004, p. 127.

²⁸Ibid., p. 121.

²⁹Conocido caso de un conjunto de departamentos que presenta fallas de impermeabilización durante un temporal en 1997 en la comuna de Puente Alto, Santiago.

³⁰Entrevista realizada por la autora a Sandra Oliva (2009).

³¹Entrevista realizada por la autora a Sandra Oliva (2009).

³²Castillo, 2011, 2012.

³³Gestores vecinales es el nombre que proponemos para designar a los dirigentes locales de organizaciones funcionales que desempeñan un papel crucial en la implementación de los programas de vivienda.

³⁴Las Entidades de Gestión Inmobiliaria (EGIS) son empresas públicas o privadas, con o sin fines de lucro, que, desde 2006, prestan los servicios de asistencia técnica a los postulantes a programas habitacionales del gobierno.

³⁵Entrevista realizada por la autora a Rafael Soto (2011), dirigente del Comité Don Bosco, La Florida.

³⁶Entrevista realizada por la autora a Teresa Llanquín (2009), presidenta Centro de Desarrollo Deudores Habitacionales Esperanza Andina, exdirigente Andha Chile.

³⁷Leonor Rojas (2011), dirigente Federación Nacional de Cooperativas del Movimiento de Ocupantes e Inquilinos (MOI). Intervención en el Taller-Conversatorio Hacia modelos de producción social de hábitat autogestionados: proyectos de transformación, incidencia y penetración en las políticas locales y nacionales, Escuela de Cooperativismo y Autogestión del Hábitat 2011, SUR.

³⁸Leonor Rojas (2011).

³⁹Leonor Rojas (2011).

⁴⁰Rodríguez, 2009, p. 85.

⁴¹Taller de Acción Cultural, 1987, p. 52.

⁴²Esta cita y las dos siguientes provienen de entrevistas del Proyecto Fondecyt 1050031, Comunidad e Identidad Urbana: Historias de barrios del Gran Santiago 1050-2000, Francisca Márquez y Rosanna Forray.

⁴³Testimonio recogido por la autora en 2007.

⁴⁴Flores et al, 1994, p. 215.

⁴⁵Ibid., p. 117.

⁴⁶Ibid., p. 216.

⁴⁷Salazar, 1995, p. 41.

⁴⁸Con la creación de las Entidades Organizadoras, precursoras de las EGIS.

⁴⁹Entrevista realizada por la autora a Doris Antillanca (2009), presidenta Junta de Vecinos Los Navíos, Dirigente Coordinadora de Organizaciones de Mejoramiento y Ampliación, La Florida.

⁵⁰Entrevista realizada por la autora a Rafael Soto (2011).

⁵¹Entrevista realizada por la autora a Antonio Elizalde (2009), coautor de “Desarrollo a escala humana”, junto a Manfred Max-Neef y autor de “Desarrollo humano y ética para la sustentabilidad”; ex rector de la Universidad Bolivariana de Santiago y director de la revista Polis.

⁵²Rosell, 2005.

⁵³Ibid., p. 110.

⁵⁴Castillo, 2009.

⁵⁵Figueroa, 2003; Flores et al, 1994.

⁵⁶Fernández, 2009.

⁵⁷Renna, 2011.

⁵⁸Entrevista realizada por la autora a Henry Renna (2011), vocero del MPL, coordinador Corporación POBLAR y de la Red de Inmuebles Recuperados por Autogestión IRA.

⁵⁹Renna, 2011, p. 119.

⁶⁰Ibid., p. 100.

⁶¹Ibid., p. 142.

⁶²Entrevista realizada por la autora a Leonor Rojas (2011).

⁶³Programas del Hogar de Cristo y de la Fundación Superación de la Pobreza respectivamente.

⁶⁴Entrevista realizada por la autora a José Hidalgo (2011), ex coordinador del Comando Unitario de Pobladores (CUP), exdirigente de la Federación Metropolitana de Uniones Comunales de Juntas de Vecinos (Femuc), en 2011 se desempeña como Jefe de Desarrollo Comunitario de la Municipalidad de La Pintana y dirigente de la Coordinadora de Allegados y Sin Casa de La Pintana.

⁶⁵Entrevista realizada por la autora a José Hidalgo (2011).

⁶⁶Geisse y Sabatini, 1990.

⁶⁷Entrevista realizada por la autora a Antonio Elizalde (2009).

⁶⁸Entrevista realizada por la autora a Antonio Elizalde (2009).

⁶⁹Entrevista realizada por la autora a Antonio Elizalde (2009).

Referencias bibliográficas

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Fecha de recepción: 19.06.13
Fecha de aceptación: 27.01.14