doi 10.4067/S0718-83582009000200002

Vivienda para población desplazada en Colombia. Recomendaciones para la política pública y exigibilidad del derecho

Carlos Alberto Torres Tovar¹, Johanna Eloísa Vargas Moreno²

¹ Colombia. Arquitecto y Magister en Urbanismo. Profesor Asociado e Investigador. Escuela de Arquitectura y Urbanismo, Instituto de Investigaciones en Habitat Ciudad y Territorio. Universidad Nacional de Colombia. Editor Revista Bitácora Urbano Territorial.
² Colombia. Politóloga y Especialista en Ordenamiento Urbano Regional. Investigadora. Universidad Nacional de Colombia.

Resumen: El presente artículo caracteriza la problemática de la vivienda y el habitat para población en condición de desplazamiento forzado en Colombia, en el marco del contexto social y político de las tres últimas décadas, conflicto interno que ha obligado a 4.628.895 de colombianos a desplazarse y cuya manifestación se presenta de manera prioritaria en torno a 10 regiones y nueves ciudades. Identifica las particularidades de esta problemática en el marco general de los conflictos de la política pública de vivienda y habitat y las consecuencias que acarrea para las familias de más bajos ingresos, así como, señala las limitaciones de respuesta de las políticas públicas al problema de la población desplazada. Presenta una sistematización de los principales aspectos que definen esta problemática desde las perspectivas económica, política, social, cultural y territorial —regional. Contempla algunas alternativas para la solución a la necesidad del derecho a la vivienda y el habitat para la población desplazada en Colombia. Termina el artículo haciendo una breve referencia al reciente pronunciamiento (enero 2009) de la Corte Constitucional a través del Auto de Seguimiento N° 008 de 2009, que incluye varios aspectos a los que se refiere este artículo.

PALABRAS CLAVE: NECESIDAD DE VIVIENDA, POBLACIÓN DESPLAZADA, POLÍTICAS DE DESPLAZAMIENTO, POLÍTICA DE VIVIENDA, DERECHOS.

"En las ciudades colombianas la brecha sigue creciendo y el vacío insalvable entre los que tienen y los que no, es cada vez más vertiginoso. Las diferencias se agudizan, pero el contacto permanece porque habitamos un mismo territorio. La población desplazada llega a espacios ya ocupados, ya intervenidos y transformados, donde el viscoso humo contaminante de la lucha por la sobrevivencia los recibe para ocultarlos, para esconderlos, pero también para exponerlos al sacrificio de ser pobres en lugares donde la eliminación de la pobreza se sigue dando por la vía de su eliminación física".

Los autores

Introducción³

Existe un límite entre lo deseable y lo posible y allí se encuentra la política. Acceder e incidir en la definición de lo que es realizable con el fin de alcanzar la dignificación de la condición humana y con ella la democratización de sus relaciones, es una tarea inaplazable e intrínseca al quehacer del conjunto social. Sin embargo, las agudas diferencias, exclusiones y violencias en las cuales se ha definido el porvenir de lo posible para la sociedad colombiana, han convertido la tarea de búsqueda de la democracia, que es propia a cada integrante de la sociedad, en un reto heroico y hasta utópico.

En este sentido, plantearse la apuesta por encontrar alternativas posibles, susceptibles de convertirse en política pública, en relación a las cuestiones de la vivienda y el habitat, en un país donde el Estado ha reducido las alternativas de opciones distintas a las mediaciones o determinaciones del mercado, no ha sido fácil. Sin embargo, ante las limitaciones prima la importancia de estas búsquedas, las cuales no deben cesar en tanto la vida y el derecho a vivirla plenamente no sean una realidad para toda la población que habita el territorio nacional.

Y es así, buscando, que se ha encontrado que en el país el proceso de consolidación de centros urbanos y regionales, durante los últimos 50 años, ha carecido de rutas orientadoras adecuadas, de claros procesos de planeación y de la construcción de políticas públicas acordes con las dimensiones que han tomado los procesos urbanos y los diferentes aspectos que la integran, entre los cuales sobresale el desplazamiento forzado de población a causa del conflicto armado interno⁴.

La agudización del conflicto durante las últimas dos décadas ha transformado la dinámica de crecimiento de las ciudades colombianas. De procesos migratorios provocados por los cambios en la producción agrícola y pecuaria bajo formas atrasadas de producción que han desembocado en la concentración del desarrollo económico en las ciudades, y el encuentro de una serie de garantías para el mejoramiento de las condiciones de vida; la dinámica urbana nacional ha transitado hacia el poblamiento desbordante a causa del desplazamiento forzado que se produce como consecuencia inmediata a hechos de violencia ocurridos en los lugares de origen de las personas que se movilizan en la casi totalidad del territorio colombiano.

Esta problemática se suma al de por sí conflictivo desarrollo urbano que ante la ausencia de un marco de política pública capaz de prever su adecuado crecimiento, ha mantenido la constante histórica del crecimiento dual, por una parte la configuración formal y planificada del territorio urbano y de otra la informalidad como forma de construcción de ciudad y sociedad manifiesta en la ocupación de hecho de los territorios. Dicha ausencia de políticas se ha convertido, en sí misma, en una de las causas de mayor peso del conflicto urbano, al permitir por anomia, la permanencia y desarrollo de problemáticas que se van acumulando y mutando entre sí para adaptarse a nuevos tiempos y a nuevos problemas.

La población desplazada llega a las ciudades ha "rebuscarse" la vida, afrontando, sin más herramientas que sus propias manos, todos los conflictos urbanos derivados de nuestra particular formación social. La vivienda se convierte en una de las primeras búsquedas, para la cual existen pocas e inadecuadas respuestas, produciendo la pauperización de las condiciones habitacionales de los "nuevos vecinos", a la vez que se complejiza la dinámica global del ordenamiento y el planeamiento urbano.

Así las cosas, vale la pena dar mejores y más adecuadas respuestas a esta situación, para lo cual se debe recurrir a los resultados de procesos de investigación y de ejercicios políticos concretos, relacionados, en este caso, con la problemática de la vivienda y el habitat en Colombia⁵ y con los derechos de la población que ha sido desplazada.

Dichos procesos, desarrollos y resultados serán abordados en el presente artículo, a lo largo del cual se encontrará la descripción de los aspectos más relevantes que constituyen tanto la problemática como las alternativas para el restablecimiento del derecho a la vivienda para la población desplazada.

Finaliza con la enunciación de aquellos elementos que han sido reconocidos por la Corte Constitucional Colombiana, como relevantes en el actual proceso de superación del Estado de Cosas Inconstitucional —ECI—, declarado en la Sentencia T— 025 de 2004⁶ y ratificado en el Auto N° 008 de 2009⁷.

Contexto y problemática

Dentro de la gran cantidad de derechos que son violados cotidianamente a la población desplazada, el de la vivienda resulta de actual importancia, ya que otro tipo de derechos que demandan igual restitución han venido siendo atendidos a través de los espacios y equipamiento existentes como lo son el derecho a la educación y a la salud, con relación a los cuales la población desplazada cuenta con beneficios y garantías exclusivas y focalizadas a la atención de su condición de vulnerabilidad.

Movilización. Bandera de Colombia con silueta de población que huye por efectos del conflicto interno exhibida durante una movilización de población desplazada exigiendo el cumplimiento de sus derechos en la ciudad de Bogotá (2008).
Fuente de la Fotografía: Johanna Vargas, 6 de marzo de 2008, Bogotá.

Resalta la incapacidad del Estado, quien no ha desarrollado en ninguno de sus niveles de acción y gestión institucional, las herramientas necesarias para el restablecimiento de este derecho del cual adolecen un porcentaje muy alto de colombianos y colombianas que supera el grupo de la población desplazada existente.

Partiendo entonces de la importancia de la reflexión y la necesidad de la construcción de propuestas frente al déficit acumulado en el tema de vivienda para la población desplazada, se propone el desarrollo analítico de aspectos relevantes para la comprensión de las dimensiones, el contexto y los alcances de las alternativas.

El primer aspecto corresponde al contexto político y social colombiano, el segundo al desplazamiento en el marco de dicho contexto de conflicto, el tercer aspecto plantea una breve reflexión sobre los principales problemas de la vivienda y el habitat en América Latina y Colombia, el cuarto está referido a lo que ha sido la política pública de vivienda en Colombia, como quinto elemento se caracterizan los principales componentes de las actuales políticas de vivienda y habitat, y por último sobre la base de la caracterización construida se ubican algunos rasgos de la situación de vivienda de la población desplazada en Colombia.

EL DESPLAZAMIENTO FORZADO EN EL CONTEXTO POLÍTICO Y SOCIAL COLOMBIANO

Señalar que en Colombia asistimos a una crisis estructural no es nada nuevo, pero es siempre necesario recordarlo. La configuración histórica de las problemáticas actuales debe estar presente en todos y cada uno de los intentos por caracterizar el momento y más aún cuando se trata de buscar alternativas y soluciones a uno u otro aspecto de los que integran y definen dicha crisis. Parafraseando a Emilio Pradilla Cobos,

"(...) Los grandes problemas regionales y urbanos generados por el despliegue del capitalismo en Colombia y la urbanización generalizada (...) no fueron resueltos por el patrón de acumulación de capital con intervencionismo estatal imperante en la posguerra. La crisis del modelo, la abrupta aplicación del ajuste estructural neoliberal desde 1991 —partero de otro régimen de acumulación— y la inserción asimétrica y subordinada del país en la globalización han generado nuevas contradicciones territoriales que se añaden a las viejas"⁸.

Se parte del análisis del conflicto social y político colombiano como eje estructural de la problemática vivida por la población, perspectiva que no puede ser obviada en la búsqueda de soluciones. Su revisión debe permitir salir del encasillamiento de un conflicto que tiene a los bandos definidos en el campo exclusivo del enfrentamiento armado, para saltar a una lectura que integre los intereses económicos y políticos promovidos por actores no necesariamente armados pero sí con la capacidad de orientación y definición de estrategias de ocupación y desalojo de tierras, dentro de los cuales sobresalen en el último periodo como actores protagónicos las multinacionales de recursos naturales y biocombustibles y las mafias del narcotráfico amparadas por amplios sectores políticos ubicados en las instituciones del Estado y en empleados del gobierno nacional, regional y local.

En este marco encontramos que el gobierno de Alvaro Uribe Vélez ha logrado mayores compromisos de los Estados Unidos con el financiamiento y respaldo político de la estrategia guerrerista de Estado concretados en el Plan Colombia, Plan Patriota y Plan Puebla Panamá, referentes claros de la intervención de las multinacionales de la guerra en los países del sur del continente, encabezados por Colombia. En este contexto la problemática del desplazamiento forzoso ha ampliado su magnitud, su complejidad y el nivel de ocupación de los territorios urbanos.

Aunque el fenómeno tiene como origen el conflicto político que viene desgarrando nuestro país, en las ciudades se traduce en una problemática social y económica, ya que la realidad urbana es excluyeme y limita la construcción de tejido social, la vinculación laboral, entre otras, quedando para muchos la única opción de la miseria y en algunos casos la indigencia.

Aproximadamente el 8.93%⁹ del total de la población colombiana llega a las ciudades forzada a encontrar un lugar donde proteger su vida y las de sus familiares, después de ser expulsados por amenazas, muerte y/o reclutamiento de familiares (en su mayoría hombres) y acusaciones, entre otras circunstancias.

"Las situaciones que motivan la salida en orden de frecuencia: Las amenazas directas (82.2%) relacionadas con reclutamiento forzado del jefe del hogar y/o los hijos e hijas mayores de 11 — 12 años de edad; acusaciones de ser colaboradores del ejército o del grupo armado ilegal contrario que haya pasado antes por sus tierras; por resistirse, o no poder cumplir con la cuota extorsiva (denominada "vacuna") en dinero o recursos de producción; por desaparición forzada del jefe del hogar, de hijos o de otro familiar cercano; por el asesinato de vecinos; el temor a los enfrentamientos y el despeje de la zona por uno de los actores armado. Las amenazas indirectas (27.8%), las cuales son relacionadas por las personas con: combates, situaciones de tensión, alteraciones del orden público, miedo generalizado, masacres, asesinatos y desapariciones en lugares cercanos a su lugar de vivienda."¹⁰

Ante la crisis han sido muchos los llamados de atención de orden nacional e internacional que se han hecho durante la última década a partir de la promulgación de la Ley 387 de 1997¹¹, en relación con la responsabilidad del Estado frente a la población desplazada y en general frente al fenómeno del desplazamiento forzado. Sin embargo, las raíces estructurales del conflicto atadas a los ya mencionados procesos de explotación e inversión económica han sido profundizadas y orientadas como única posibilidad para el desarrollo social.

A esto se suma la búsqueda de la paz por la vía de la guerra como estrategia de Estado, que ha devenido en el aumento de recursos de todo tipo para garantizar el fortalecimiento de los dispositivos de control y choque (inteligencia, aumento del pie de fuerza, tecnificación de la confrontación, entre otros), facilitando el ordenamiento y ocupación del territorio en función de los intereses impulsados por el modelo. La polarización de los actores enfrentados y sus repercusiones en el conjunto social, en términos de su apoyo a uno u otro actor, han limitado y desconocido otras opciones que conduzcan a la superación del conflicto.

"(...) por diversos motivos, no existe la garantía de que el proceso de diálogo va a conducir a la superación definitiva del paramilitarismo, y a cambio se tiene la certeza de que se va a producir una operación de impunidad a gran escala, sin garantías para obtener la verdad que puedan conducir al desmonte de estructuras políticas y económicas del paramilitarismo, ni procesos de reparación integral que restituyan integralmente a las víctimas."¹²

En este contexto, las alternativas al desplazamiento deben reconocer la necesidad de confrontar las orientaciones generales de la política con el fin de impulsar cambios sustanciales que desde nuevas orientaciones —y no solamente a través de "ayudas asistenciales"— permitan condiciones donde la búsqueda del desarrollo y la productividad beneficien a toda la población.

Población desplazada invade en Medellin. Un grupo de desplazados del Uraba Antioqueno conforman, mediante invasión en un terreno público en la ciudad de Medellin, un barrio en reclamo a su derecho a una vivienda digna en el año 1998. Dos días después de tomada esta imagen fueron desalojados por la fuerza pública.
Fuente de la Fotografía: Carlos Torres Tovar, 1998.

CARACTERÍSTICAS GEOPOLÍTICAS DEL DESPLAZAMIENTO EN COLOMBIA

El eje central de los procesos de reforma política, económica y social propiciados por el modelo neoliberal, ha sido el reordenamiento del territorio en un contexto en el cual las disputas por éste han sido la constante. La inexistencia de una Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial —LOOT¹³—ante la negligencia estatal y la falta de presión social para que ésta se realice, son hechos que han permitido que se mantenga el privilegio del mercado y los agentes del sector privado como ordenadores.

En este sentido, la anarquía y la lucha constante por un lugar donde realizar la vida a partir de condiciones materiales desfavorables, sin ninguna garantía ni protección del Estado se convirtieron en la forma a través de la cual se sostienen en la cotidianidad órdenes establecidos o determinados por dinámicas —económicas, culturales y políticas— que poco o nada tienen que ver con los órdenes político — administrativos establecidos legalmente.

Es así como, por ejemplo, los departamentos¹⁴han venido desdibujándose como entidades administrativas de ordenamiento territorial con capacidad de incidir en las dinámicas de la población, la cual se mueve a través de lógicas municipales y/o regionales principalmente¹⁵. Las regiones que no cuentan con una estructura legal de respaldo, son hoy —como antes— los escenarios en los que se concreta la dinámica de reordenamiento poblacional determinada por el conflicto.

"(...) el examen regional de la relación entre conflicto y desplazamiento desvirtúa la tesis oficial, según la cual la mayor presencia militar asegura, per se, mayores condiciones de seguridad a los pobladores. Los municipios de mayores tasas de desplazamiento están localizados precisamente en aquellas regiones convertidas en teatro de operaciones, en las cuales se entrecruzan antiguas y nuevas tácticas de confrontación propias de la guerra irregular, cuyo resultado es el surgimiento de nuevas causas y modalidades de desplazamiento forzado, y el deterioro progresivo de las garantías de la población civil."¹⁶

En este sentido vale la pena observar algunos indicadores de la caracterización demográfica del desplazamiento para develar el proceso en términos de su ubicación territorial y las configuraciones regionales que deben ser observadas para la búsqueda de cualquier tipo de alternativa.

"La expulsión de población es un fenómeno presente en todos los municipios del país; los 1.098 expulsan población, mientras que la recepción se hace en 80,6% (885) de los municipios."¹⁷ A esta cifra se suma la arrojada por el índice de Impacto demográfico, "... concebido como un valor que sintetiza la afección en positivo o negativo, de acuerdo con la ganancia o pérdida de población que tienen las estructuras demográficas y los territorios."¹⁸ Ello se observa en el Mapa N° 1:

MAPA N°. 1. DISTRIBUCIÓN TERRITORIAL DE LA POBLACIÓN. EXPULSIÓN Y RECEPCIÓN 2000 — 2004.

La mayor expulsión se concentra en el norte y sur occidente del país, mientras la recepción aunque se mantiene en las zonas nororiental y sur — occidental también se ubica en un alto porcentaje en la ciudad de Bogotá. En este proceso de desplazamiento se pueden ubicar tres momentos o estadios. Uno el inmediato realizado a lugares cercanos, el segundo hacia municipios cercanos o cabeceras municipales y el tercero hacia las grandes ciudades. En esta lógica se encontró que para el periodo 2000 —2004 el 60% de la población se desplazó al interior de una misma región.

Las regiones emergentes son consideradas como aquellas al interior de las cuales se presentan con mayor fuerza los flujos y pasos por las tres etapas de movimiento del desplazamiento. Dichas regiones son: Urabá, Magdalena medio, Andina central, Montes de María, Piedemonte llanero, frontera con Venezuela, zona bananera, Pacífico Central y la zona de frontera con el Ecuador.

Esta dinámica regional evidencia que al interior de dichas regiones el desplazamiento se realiza hacia las cabeceras municipales o hacia las principales ciudades, teniendo para la región Andina a Bogotá como la mayor receptora, con el 26.5% del total; en la región — zona bananera aparece Santa Marta con el 43%; en Montes de María aparece Sincelejo como el lugar adonde llega mayor población con un 39%; en la región de frontera con el Ecuador la ciudad de Pasto es la que más población recibe con un 13.3%; en la frontera con Venezuela es la ciudad de Cúcuta con el 36.1%; en la región del Magdalena medio es Bucaramanga con el 11.9%; para la región del Pacífico central aparece Medellín como la principal ciudad receptora con el 25%; en el Pacifico Sur es Cali con el 34.6%; en el Piedemonte la ciudad que más población recibe es Villavicencio con un 38.5% y, por último, en la región de Urabá vuelve a ser Medellín la ciudad que más recibe con un 30.84%.

Esta información permite ubicar 9 ciudades prioritarias a través de las cuales puede ejecutarse la política social para el restablecimiento de derechos de la población desplazada, así como las apuestas por construir redes de desarrollo que articulen procesos productivos hacia el interior del país con verdaderos impactos regionales.

Otro aspecto a resaltar que arroja el análisis de ubicación territorial y movimiento demográfico de la población desplazada es el relacionado con las causas del conflicto, dentro de las cuales sobresale el desplazamiento por acumulación de tierra, lo cual corresponde directamente con los elementos esbozados al inicio del documento, en relación a las motivaciones de tipo económico por reorganizar el territorio.

Aunque el aumento de la concentración de tierras es un hecho de por sí violento, la distinción que aquí se hace permite evidenciar que la mayoría de regiones —siete de diez— presentan como causa principal del desplazamiento dicha concentración de la tierra. Es entonces evidente cómo el proceso de contrarreforma avanza con consecuencias nefastas para la población que es expropiada de sus bienes, los cuales en muchos casos heredaron durante generaciones, para pasar a ser forasteros en su propia tierra.

La integralidad del conflicto es un hecho cada vez más evidente en las intervenciones gubernamentales. Sin embargo, existen en las dinámicas "no formales" de la construcción nacional episodios importantes que resaltan el papel de las regiones en la forma como se ha estructurado el conflicto, así como otras múltiples relaciones sociales con el territorio.

En este contexto se precisa de políticas que asuman la importancia de la configuración regional y las formas de ocupación del territorio para la elaboración de propuestas y la definición de lo que puede ser un proceso que reconozca las nuevas realidades de la población, evitando al máximo generar traumatismos y choques tanto a la población desplazada que ha logrado ubicarse en el lugar de llegada como a la población residente o raizal adonde llegan los desplazados para convertirse en uno más dentro de los miles de pobres que transitan solitariamente la ciudad.

BREVE REFLEXIÓN SOBRE LOS PROBLEMAS DEL HABITAT Y LA VIVIENDA EN AMÉRICA LATINA Y COLOMBIA

Las etapas recientes del crecimiento de la urbanización en América Latina han estado mediadas por la búsqueda de la construcción de racionalidades en la planeación, pretendiendo mediante el impulso de planes reguladores, planes maestros, planes estratégicos, entre otras figuras, armonizar los procesos de estructuración y ordenación del territorio urbano. Sin embargo, éstos no han producido la respuesta esperada; muy por el contrario, el avance de la ciudad en todos sus órdenes refleja la construcción social de un territorio desestructurado y fragmentado como resultado de los modelos de desarrollo económico impuestos por fuera de los contextos presentes en América Latina y el Caribe.

Modelos de desarrollo generalmente desequilibrados, que no construyen equidad y pretenden obtenerla por vía de la simple regulación; encontrando que estas lógicas de actuación generan todo tipo de tensiones que se manifiestan en la ciudad, tensiones marcadas por la desigualdad. Tensiones que a nivel del territorio se expresan con búsquedas y respuestas individuales a la solución de los problemas como los del habitat y la vivienda, los cuales terminan siendo resueltos por la mayor parte de la población por el mecanismo de la auto producción, como única vía alternativa frente a la imposibilidad de cumplir con las exigencias establecidas por el mercado formal.

El caso colombiano no es diferente al del resto de Latinoamérica, lo que sí presenta son rasgos particulares derivados del conflicto interno que se manifiestan en las ciudades, tanto en términos de planeación y control territorial por parte del establecimiento, como por la ampliación de las demandas de bienes y servicios de la ciudad debidas a los flujos permanentes de población desplazada que llega a estos territorios.

Bajo este panorama cabe hacerse la siguiente pregunta: ¿Han existido políticas de asentamientos humanos en Colombia?

Barrio Patio Bonito.
Niños desplazados en la periferia sur de la ciudad de Bogotá D.C.
Fuente de la Fotografía: Johanna Vargas Moreno, 2008.

Así como frente a la mayoría de aspectos que integran la vida social, el tema de vivienda no ha contado con desarrollos profundos y coherentes con las necesidades, en torno a la problemática de los asentamientos humanos. Muchos de los procesos adelantados desde el sector público sobre la resolución de la problemática han llevado a acercamientos leves sin estructurar políticas integrales y de largo plazo.

En el caso de los asentamientos humanos, se han presentado soluciones fragmentadas de urbanización que antes de evaluar la conveniencia de las transformaciones para los habitantes y pobladores, se han centrado en las dimensiones físico espaciales de proyectos utilizados más como muestras exploratorias de las fórmulas de planeación copiadas de otros países que como alternativas reales a las demandas sociales.

En este sentido, se puede afirmar que en Colombia aún no existen políticas para los asentamientos humanos de carácter satisfactorio que cuente con capacidad de respuesta y cubrimiento de los déficit cuantitativo y cualitativo acumulados.

La negativa respuesta a la pregunta aquí planteada lleva a la necesidad de explicar cuál ha sido entonces el fenómeno de desarrollo urbano vivido en Colombia y, dentro de éste, el papel del habitat y la vivienda.

Hay elementos que se comparten con claridad en las problemáticas del habitat y la vivienda en la región. Entre ellos encontramos una tendencia generalizada a priorizar las políticas cuantitativas sobre las cualitativas, la aplicación de modelos que no se adecúan a las características ambientales, geográficas y de contexto, la falta de mecanismos de participación ciudadana adecuados y una ausencia de esquemas para la renovación y repoblamiento de los centros urbanos deteriorados en busca de ciudades más compactas y menos extensivas, como hasta ahora han sido. Esto en gran medida es consecuencia de una falta de vinculación entre la planificación urbana y la planificación sectorial del habitat y la vivienda.

Señalar, entonces, los nuevos conflictos en la ciudad, significa partir por reconocer las principales contradicciones acumuladas, al igual que aquellas que aún no han logrado ser resueltas y que a pesar del paso de los años siguen requiriendo de atención prioritaria. Entre las contradicciones presentes están los relacionados en materia de una adecuada habitabilidad y el acceso a la vivienda, los cuales siguen generando conflicto y están presentes en todas las ciudades colombianas.

Se podría afirmar que el modelo de la ciudad colombiana está marcado por la superposición de trazas urbanas formales e informales articuladas mediante elementos constitutivos de la estructura vial y las redes de servicios públicos domiciliarios. Allí el llamado sector informal continúa siendo hoy el gran constructor de Colombia y América Latina, el cual presenta un dinamismo continuo frente a los bajos niveles de respuesta y acción del sector oficial.

Se debe construir entonces, una relectura de la ciudad, el habitat y la vivienda de manera colectiva, que recoja la diversidad y complejidad existente en los territorios urbanos, donde se reconozca la existencia de lo informal, y se encuentre con las vías tradicionales de actuación desde lo formal para coincidir en las soluciones que se requieren, en un proceso de superación de cada una de estas formas de hacer y ser ciudad.

El reto de la ciudad futura radica en la construcción colectiva de las políticas públicas para la ciudad y en ella el habitat y la vivienda, junto a instrumentos de gestión y regulación urbana compartidos, que superen el papel y se materialicen en la realidad, tanto en su configuración como en su aplicación, a partir del desarrollo de un enfoque que se sitúe en el contexto actual del conjunto de sus ciudadanos y los considere como iguales. Se trata de garantizar lo público como un bien común colectivo y no de intereses particulares.

ALGUNOS RASGOS DE LA SITUACIÓN DE VIVIENDA DE LA POBLACIÓN DESPLAZADA EN COLOMBIA

La vivienda en el caso de la población desplazada conlleva varias connotaciones, a las cuales se refiere el documento a continuación; entre ellas están la informalidad urbana como alternativa real y el problema de fondo —la falta de ingresos estables—, algunas particularidades de la población desplazada, los problemas generales relacionados con el acceso a la Vivienda de Interés Social —VIS¹⁹— y la Vivienda de Interés Prioritario —VIP²⁰—, el mercado inmobiliario y la política actual de vivienda.

Como problemas generales cabe reiterar que históricamente no ha existido una política de asentamientos rurales, como tampoco ha existido un modelo habitacional claro para lo rural o lo urbano. La magnitud de la problemática y la complejidad de la misma no ha sido abocada de manera decidida por las políticas públicas que se han promovido, no han contribuido de manera decisiva a la resolución de las problemáticas generadas, encontrándose en el caso de la vivienda un agravamiento del problema de la VIS y VIP para sectores de bajos ingresos y dentro de ellos la población desplazada. Ello reforzado desde la década de los 90, mediante la transferencia de la responsabilidad del Estado a los particulares (mercado) en esta materia.

El problema de la VIS y la VIP en general es complejo, ya que no logra atender los requerimientos de la población demandante y menos aun de la población desplazada. Se presenta una precariedad de la oferta a pesar de la existencia de Subsidios Estatales Múltiples²¹ —2 o más subsidios que concurren para financiar la VIP—, y no se garantiza el acceso a una solución adecuada, satisfactoria y digna. Entre los factores determinantes de esta situación está la fuerte especulación que se presenta por el valor del suelo urbanizable.

Entre lo rural y lo urbano. Foto de habitantes amenazados por desplazamiento interno del barrio San Luis ubicado en la periferia nororiental de Bogotá D.C.
Fuente de la Fotografía: Johanna Vargas, 2008.

Asimismo, el acceso a una unidad habitacional, ya sea VIS o VIP, no representa una solución definitiva al problema de la vivienda dado que la VIP (32mts2) producida no garantiza unas condiciones básicas de habitabilidad. Esta situación lleva a que hoy día se presente una informalización de la vivienda formal, que pasa de ser una "solución" a convertirse nuevamente en un problema, ante la ausencia de acompañamiento para su desarrollo progresivo.

Ello refleja que el monto del subsidio estatal otorgado no alcanza para una vivienda digna, cuyo consumo se dificulta aún más cuando la propiedad y la titulación generan una serie de costos que aparecen hoy en día más como tasas impositivas. Sin embargo, es preciso aclarar que aunque estos costos están asociados a cualquier tipo de solución que se ofrezca a la población desplazada, es preciso tener en cuenta que no por eso deben quedar bajo la responsabilidad individual. Ante la magnitud de la critica situación del desplazado, estos costos deben hacer parte de la solución ofrecida por el Estado.

Las dificultades generadas por los excesivos trámites, los procedimientos existentes y la imposibilidad de ser sujetos de crédito por no demostrar capacidad de ingresos y de pago suficientes, limitan aún más el acceso a la vivienda producida formalmente. Es por ello que la Informalidad Urbana se ha constituido en la alternativa real para la población desplazada.

Así, el desplazamiento fortalece la configuración informal de la ciudad, contribuyendo a agudizar una condición de por sí problemática y poco digna de habitabilidad. A los pobres históricos existentes deben sumarse los desplazados, quienes encuentran solamente esta vía para resolver su "derecho a la vivienda" y, en sentido estricto, garantizarse un techo para vivir.

Se reconoce así que la necesidad de un techo prima sobre el tema del riesgo que representa su localización en áreas primordialmente de la periferia y borde urbano, en suelos no aptos para urbanizar, con presencia de múltiples vulnerabilidades. Sin embargo, por encima de estas condiciones, la localización en la ciudad le permite a la población desplazada mejorar su calidad de vida en términos de acceso a la oferta de servicios públicos domiciliarios y equipamientos colectivos ya instalados, así como le posibilita construir oportunidades para la obtención de recursos económicos —así sea por la opción del denominado "rebusque"—.

Este tipo de solución también le permite al desplazado la reproducción de las condiciones de subsistencia, ya que la vivienda informal no es exclusiva para descansar y alojarse, sino que es ante todo una unidad productiva que permite la generación de ingresos.

Se debe señalar que esta alternativa de solución no es pues nada novedosa si recordamos que los asentamientos humanos de origen informal datan, en el caso colombiano, desde fines del siglo XIX, pero cobran mayor relevancia tanto en cantidad como en variedad después de mediados del siglo pasado cuando se dinamizo el proceso de urbanización de las ciudades colombianas. Para comienzos de este siglo, la proporción que representan los territorios urbanos configurados informalmente es de aproximadamente el 25% del área construida en sus ciudades, lo cual asciende a más de 30.145 hectáreas en todo el territorio nacional.²²

Por su parte, el mercado a través de la denominada industria de la construcción y del mercado inmobiliario insisten en que no hay condiciones para atender estas demandas, al no existir suelo urbano disponible, que sumado a las dificultades de las condiciones financieras no permiten obtener las rentabilidades esperadas.

Desde esta lectura la oferta para VIS y VP siempre es insuficiente; no hay oferta de suelo urbano para atender esta demanda, ya que el suelo disponible se privilegia para atender otras actividades más rentables. Al sector privado y particularmente la denominada industria de la construcción no le interesa la VIS y menos aun la VIP, ya que no generan la rentabilidad deseada, principalmente esta última. Las curvas del mercado inmobiliario evidencian que ésta es una opción para el sector privado, solamente en los momentos en que la concentración de capitales para producción de vivienda para altos estratos decae. La VIS y la VIP se han convertido en el "colchón" del sector privado, antes que una alternativa estratégica de su producción.

Es entonces evidente que la política actual no es adecuada, y en el caso de la población desplazada no permite alcanzar unos Básicos Vitales relacionados a la vivienda. La política de vivienda para la población desplazada se traduce en la asignación de subsidios para la compra en el mercado de una VIP, dándosele el mismo tratamiento que el de los pobres históricos de la ciudad y colocándolos a competir por la misma bolsa de recursos.

Con la política de vivienda reducida a acciones de subsidios monetarios (con frecuencia otorgados de mala manera), el Estado le traslada la responsabilidad al sector privado, quien orienta dicha asignación al cumplimiento de sus intereses, muchas veces contrarios a los de las poblaciones vulneradas. Los recursos no son oportunos ni en cantidad (valor), ni en oportunidad (tiempo), y el acceso a los subsidios por sí solos tampoco solucionan el problema. Aun si todos tuvieran subsidios, el problema que se mantiene de fondo es que no existe una oferta de vivienda para los sectores de población de más bajos ingresos.

Asimismo, en relación a la vivienda ofertada, su calidad depende de la financiación, lo que implica que dada la precariedad de recursos que posee esta población, se trata de una vivienda inadecuada (problemas en la estructura de los pisos, problemas de hacinamiento, dificultades para el acceso a servicios públicos domiciliarios y limitación de espacios adecuados para realizar las funciones básicas al interior de la vivienda).

Se debe resaltar que el problema de fondo se constituye en una suma de falencias donde lo fundamental no resulta ser la vivienda y la obtención de un habitat digno, sino la generación estable de ingresos para la reconstrucción de procesos y relaciones vitales en todos los ámbitos que configuran la vida de cualquier persona. Bajo esta consideración cabe observar que los desplazados no son objeto de bancarización, como tampoco sujetos de crédito. A ello se suma que en el caso de que obtuvieran asequibilidad a la vivienda, deberán generar ingresos suficientes para poder pagar la deuda, los servicios públicos, las tasas impositivas y todos los costos que se derivan de la vivienda formal, como se ha mencionado.

Por otra parte, la política de asignación de subsidios estatales a la vivienda no reconoce las particularidades de la población desplazada, entre las cuales se pueden enumerar:

• Múltiples tipologías de agrupación de la población en condición de desplazamiento: familias nucleares y extendidas, mujeres cabeza de hogar, individuos, etc.
• La mayoría de la población desplazada que llega a las grandes ciudades se ubica en asentamientos informales, muchos de ellos en lugares de alto riesgo (inundación, remoción en masa, contaminación, emisiones de gases y radiación).
• Asimismo se ha de reconocer que la ciudad permite mimetizar al desplazado frente a la dimensión del conflicto, por una parte, y de otra los aparta de su condición de productores y propietarios a la de consumidores y desposeídos.

Por otra parte, la oferta de VIP no considera las características de la vivienda rural. Vivienda que si se asemejara a la Unidad Agrícola Familiar —UAF²³—no es equiparable bajo ninguna circunstancia a la vivienda "mínima" urbana. De igual modo, el tamaño del hogar desplazado (5.1 habitantes por hogar²⁴) es mayor al promedio del tamaño del hogar urbano colombiano (3.9 habitantes por hogar). La disponibilidad de espacios en la VIP no contempla este aspecto, propiciando condiciones de hacinamiento e insalubridad. Tampoco contempla las características regionales y culturales que deberían permitir una vivienda diferenciada. En general, la VIP o VIS ofrecida por el mercado estandariza su producción a una "familia tipo" en función de la cantidad de dinero que hay por cada metro cuadrado ofertado.

Solo risas. Niños y ninas hijos del desplazamiento en todas sus escalas (nacional, regional y local) en casa atendida por madre comunitaria del barrio La Esperanza en Usme — Bogotá D.C.
Fuente de la Fotografía: Johanna Vargas, 2008.

Por último, es necesario reafirmar que no es posible equiparar los bienes abandonados con una solución habitacional tipo VIP en la ciudad, ya que los grupos familiares que dejaron abandonadas tierras, fincas y/o casas en el desplazamiento corresponde al 73,4% del total de la población desplazada²⁵. Ello denota que el slogan propuesto en el Plan Nacional de Desarrollo 2002—2006, "Colombia un país de propietarios" ²⁶, compite con la realidad al ser "Colombia un país de expropiados". La población desplazada tenía una relación de propiedad, de posesión o de ocupación con el bien, en el 88,9% de los casos. Por ello no se puede equiparar el valor de la propiedad en suelo rural y su extensión —UAF—, frente al valor de la propiedad urbana y su extensión —VIP—, como ya se había señalado.

Las familias (u hogares) desplazados beneficiados con subsidios estatales para vivienda correspondieron a 12.973 (en el año 2002) hasta alcanzar 52.154 (en el año 2007), con un monto asignado a la fecha de 2.8 billones de pesos²⁷.

Construcción de alternativas para garantizar el derecho a la vivienda de la población desplazada

Sobre la base de la caracterización de las problemáticas del conflicto interno, el desplazamiento forzado y las dificultades para el acceso a una vivienda digna, expuesta en el aparte anterior, se presentan a continuación una serie de elementos a manera de recomendaciones de política pública, los cuales se consideran pueden ser tenidos en cuenta para la elaboración de propuestas encaminadas a superar la débil actuación del Estado para resolver la situación del desplazamiento forzado y en particular el acceso y disfrute del derecho a la vivienda.

Ello en el entendido que el acceso a una vivienda digna no resuelve y elimina la necesidad de garantizar la verdad, la justicia, la reparación y el derecho a la no repetición.

ENFOQUE PARA LA CONSTRUCCIÓN DE ALTERNATIVAS

Plantear propuestas encaminadas a la solución de las problemáticas de la población desplazada, es un ejercicio necesario y urgente. Sin embargo, es preciso antes de producir una serie de iniciativas de acción buscar los elementos de encuentro y correspondencia entre la caracterización de la problemática y dichas acciones.

Se parte, entonces, por entender el desplazamiento forzado como uno de los elementos estructurales del actual conflicto interno, de carácter armado, marcado por las problemáticas sociales y políticas colombianas (tal y como ha sido desarrollado en el aparte anterior). En este sentido, las alternativas propuestas no pueden desconocer este contexto o seguir orientadas hacia el asistencialismo como respuesta, hasta hoy preponderante.

Es preciso que el enfoque desde el cual se proponga cualquier iniciativa esté centrado en la necesidad de articular las múltiples necesidades y apuestas del conjunto social así como sus soluciones, entre las cuales se pueden mencionar la solución al conflicto interno, el restablecimiento de derechos, la dignificación de la población desplazada, de la población vulnerable y pobre, las garantías para el acceso y disfrute de toda la población a educación, salud, bienestar social, servicios con calidad y recreación, entre otros; así como de garantías para la libre expresión y organización.

"(...) es importante insistir en la necesidad de articular profundamente los procesos de reparación a procesos de reforma social que hagan sostenible la estrategia de paz."²⁸

El enfoque orientador de fas pofíticas y acciones encaminadas a resoiver cada uno de estos aspectos debe afejarse cada vez más de fa sumatoria de proyectos y propuestas, hacia ia efaboración y armonización de pofíticas púbficas que bajo ei fiderazgo dei Estado permitan superar cuantitativa y cuaiitativamente ei actuaf estado de cosas. Proceso que sofamente será posibie en tanto se cuente con fa suficiente voiuntad pofítica de ios agentes pofíticos y sociaies dinamizadores dei conflicto, pero principalmente de los gobernantes, quienes deben encabezar todas las dinámicas de transformación económica, política, ambiental y socio — cultural requeridas.

ALCANCES Y LIMITACIONES DE LA FOCALIZACIÓN DE LA POLÍTICA PARA LA POBLACIÓN DESPLAZADA

En este orden de ideas uno de los principales aspectos a tener en cuenta está relacionado con la critica evaluación que al día de hoy presenta la aplicación de políticas altamente focalizadas y de carácter asistencial, a través de las cuales el Estado ha buscado atender la problemática del desplazamiento.

Situación que se agudiza cuando dicho proceso de focalización termina restando recursos a los fondos de la política social y/o a otros programas de atención a población vulnerable y en condición de pobreza, como ha sido el caso de los recursos destinados para atender la demanda de vivienda de la población desplazada.

Marco A. Romero señala que bajo la consigna de no disponer de recursos el Estado ha venido justificando la falta de efectividad de la política, sin realizar mayores esfuerzos por garantizar otras fuentes de financiación,

"(...) el Estado no dispone de recursos, pero no demuestra empíricamente que haya desarrollado esfuerzos para obtenerlos a partir de estrategias de tipo redistributivos. (...) la realidad muestra que los programas destinados a la población desplazada no se están financiando con políticas redistributivas sino apelando al recorte de otros sectores sociales.
En particular con los subsidios de vivienda, de salud y los recursos de crédito."²⁹

Se propone entonces, enmarcar las soluciones y alternativas de política para la población desplazada dentro de una dinámica fuerte de reactivación de la política social agenciada por el Estado, donde sea posible evidenciar la distinción en la gestión, consecución y destinación de recursos para la Población Desplazada —PD— del resto de componentes de dicha política, pero que tanto una como la otra hagan parte de una verdadera política social, la cual,

"(...) debe partir de un principio de solidaridad basado en la redistribución del ingreso, en lafinanciación progresiva del gasto público y en la adopción de un modelo de desarrollo que permita la reactivación plena de la economía."³⁰

Superar la focalización y el asistencialismo en la política pasa por la creación de un conjunto de mecanismos que logren incluir distintos momentos de la problemática en los cuales se incluya la participación de la PD, desde el diseño, la planeación, gestión y ejecución, hasta la evaluación y seguimiento de las propuestas.

Población desplazada invade en Medellin 2. Los desplazados reivindican el derecho a ser considerados como ciudadanos y ello lo ratifica esta pancarta que indica "NO SOMOS COMBATIENTES", dada la estigmatización existente hacia la población en condición de desplazamiento forzado. Medellin 1998.
Fuente de la Fotografía: Carlos Torres Tovar, 1998.

LIDERAZGO ESTATAL

Como se ha venido señalando, es fundamental el liderazgo estatal en todas las escalas, para la restitución de los derechos de la PD. Aunque es evidente que en la actualidad la construcción de políticas públicas depende del grado de concertación y articulación de múltiples agentes, también es claro que el gobierno nacional debe asumir integralmente la construcción de caminos viables y reales para que los derechos de la PD sean restablecidos absolutamente.

Para el caso de la vivienda debe éste brindar una oferta de vivienda que vaya más allá del subsidio y contemple todos los momentos del circuito de producción y consumo de ésta. Aunque la participación del sector privado es importante, debe ser el sector público quien lidere este esfuerzo, no solamente señalando los lineamientos para la producción de un habitat y viviendas dignas, sino que en la medida de su responsabilidad debe adelantar una serie de actuaciones, algunas de carácter piloto, en las cuales se haga evidente la acción del Estado por ofrecer mejores y adecuadas soluciones a las que actualmente oferta el mercado.

LA REGIÓN COMO EJE QUE CONCENTRA LA PROBLEMÁTICA PERO TAMBIÉN LA SOLUCIÓN

Como fue expuesto en la caracterización, se asume a la región como escenario territorial principal en donde se concentran los principales flujos de movilidad de la población desplazada. En este sentido, se propone que las alternativas de política sean diseñadas y ejecutadas desde el nivel central con orientación hacia las 10 regiones emergentes mencionadas: Urabá, Magdalena Medio, Andina central, Montes de Marta, Piedemonte llanero, Frontera con Venezuela, Zona Bananera, Pacífico Central y la zona de frontera con el Ecuador, y en particular a las 9 ciudades que concentran la mayor recepción de PD: Bogotá con el 26.5% del total; Santa Marta con el 43%; Sincelejo 39%; Pasto con el 13.3%; Cúcuta con el 36.1%; Bucaramanga con el 11.9%, Medellin con el 25%, Cali con el 34.6%, y Villavicencio con un 38.5%.

Otro aspecto fundamental que se garantiza desde un enfoque regional de las alternativas es el relacionado con la reconstrucción del tejido social en concordancia con las condiciones identitarias propias de las comunidades desplazadas. Es claro que los flujos de desplazamiento se dan al interior de unas regiones que han sido constituidas a partir de elementos culturales compartidos y desarrollados históricamente sobre la base de determinaciones biofísicas. En este sentido es fundamental limitar el impacto del desarraigo, permitiendo soluciones que no alejen definitivamente a la PD de sus costumbres y raigambre socio — cultural.

Así también, en el caso estricto de la vivienda ofrecida, es importante atender a la identidad cultural, ella define las formas de construcción del habitat. En este sentido, se deben proporcionar múltiples alternativas de construcción en forma, materiales, tamaño, que superen la estructura rígida de la estandarización ofrecida por el mercado. La población desplazada debe participar en distintos niveles durante todo el proceso de construcción de las alternativas (diseño, planeación, ejecución, evaluación y seguimiento a través de proyectos regionales).

EL DERECHO A LA VIVIENDA Y EL HABITAT DIGNO

La restitución del derecho a la vivienda de la población desplazada es por definición el objetivo central de la búsqueda de alternativas en este campo. Sin embargo, la multiplicidad de opciones y alternativas ofrecidas por el Estado ante la inexistencia de definiciones exactas sobre cuáles deben ser las características de las viviendas a las cuales la PD tiene derecho más allá de lo establecido para VIS y VIP, evidencia la necesidad de establecer algunos elementos que deben ser tenidos en cuenta para la construcción de políticas y de soluciones que transformen las condiciones de la PD y contribuyan a resolver la deuda acumulada en nacientes y ya consolidadas ciudades del país.

Como parte de lo que significa una restitución digna se debe entender que el acceso a la vivienda no es una acción puntual donde todo finaliza con el otorgamiento de un crédito o la entrega de una casa o solución habitacional, el acceso hace referencia a un conjunto de componentes que integran la vida de las personas en cualquier tipo de solución y que se desarrollan continuamente durante procesos. En este sentido, el Estado debe garantizar mecanismos que permitan hacer seguimientos de mediano y largo plazo para atender a las necesidades de la PD en tanto ésta recupera las condiciones para afrontar la vida social autónomamente.

En este mismo sentido es claro que la denominada tenencia segura no es sinónimo de propiedad. No por garantizar un documento o una acción puntual el Estado puede asumir que ha cumplido con el papel de garante de dicho derecho. La propiedad, ya sea individual o colectiva, solamente se restablece cuando es sostenible y para eso es preciso que los habitantes puedan restituir relaciones que les permitan asumir roles productivos a través del restablecimiento del derecho al empleo y la formación, entre otros.

BÁSICOS VITALES

La propuesta de establecer unos básicos vitales surge de la necesidad de frenar la reducción gradual y constante de los mínimos vitales³¹ en el marco del actual modelo económico de desarrollo.

La vida de las personas en la sociedad actual debe ser desarrollada con las garantías suficientes para satisfacer las necesidades básicas —no mínimas—producidas en cada contexto y territorio. Es decir, no depende del Estado ni mucho menos del mercado establecer la posibilidad de garantizar unos mínimos en relación a criterios como la eficiencia, el recorte y la austeridad, entre otros. Por el contrario, depende de las necesidades de hombres y mujeres y en este caso especial de las de la PD, la configuración de políticas encaminadas a su cumplimiento.

ELEMENTOS QUE INTEGRAN LAS ALTERNATIVAS.

La oferta que se conforme de soluciones habitacionales para la población desplazada debe recoger e incorporar algunos de los resultados obtenidos en la Encuesta Nacional de Verificación (2007), ya que ellos denotan características particulares que no se deberían desconocer al homogenizar toda la oferta que se produce actualmente. Entre otros están:

• La Encuesta señala que el 54,2% ha sido expulsado de zona rural, el 23,7% de cabecera municipal y el 21,0% de centro poblado. Ello implicaría distinguir a partir de este aspecto el tipo de solución a plantear según el origen del desplazamiento.
• El 76,4% desea permanecer en el lugar actual, el 9,4% reubicarse o salir del país, y tan sólo el 3,1% retornar. Ello plantea la necesidad de establecer una oferta urbana que reconozca las potencialidades de la PD y las incorpore en las alternativas que desarrolle.
• La edad promedio es 23,2 años. Los jefes/as y sus cónyuges tienen en promedio 40 años de edad, mientras que el resto tiene en promedio 14 años de edad. Se presenta un alto nivel de analfabetismo cercano al 13,9%. Ello demanda el reconocimiento de equipamientos y alternativas para los distintos grupos generacionales y etáreos.
• Un 54,3% de lapoblación desplazada es menor de 20 años, en contraste con un 40,2% en el caso de la población colombiana. El tamaño de la población joven obliga a construir con mayor claridad alternativas educativas, culturales, de formación y capacitación para la vida.
• Un 3,7% de la población se auto—reconoce como indígena y un 21,2% como negra o afrocolombiana. La multiculturalidad y multietnicidad han de ser una alternativa.
• Un 17,5% de los hogares presenta algún miembro que sufre una discapacidad física o mental. Para ello la vivienda debe cumplir con unas condiciones y estándares básicos que ayuden a mitigar esta situación adicional de vulnerabilidad.

Se requiere construir, entonces, una Matriz de Interpretación que permita reconocer los distintos niveles de temporalidad y tipo de familia en condición de desplazamiento para proveerle una solución adecuada. Ello implica reconocer que se trata de una población diversa y que por tanto requiere de tratamientos diferenciados y no soluciones homogenizantes.

SOBRE LAS ALTERNATIVAS A LA VIVIENDA

Se ha de partir por reconocer que la solución no ha de ser sólo una vivienda nueva, sino un abanico de múltiples alternativas que van desde la vivienda con opción de compra —leasing habitacional— hasta la plena propiedad. Ello implica reconocer que este es un proceso que tiene gradualidad en el tiempo.

El diseño de este abanico de posibilidades de solución para el acceso a la vivienda digna para la Población Desplazada, permitirá determinar el tipo de solución para cada hogar o grupo específico dependiendo de varios factores, tales como sus condiciones étnicas y culturales, su situación actual, su tiempo de desplazamiento y el tipo de hogar, entre otras.

Ahora bien, es claro que la realización plena del derecho a la vivienda para la totalidad de la Población Desplazada no puede darse a corto, o incluso a mediano plazo. Siendo por tanto necesario diseñar distintas alternativas para solucionar la precaria situación habitacional del desplazado, analizando distintas formas de tenencia segura que puedan irse asegurando, siempre con la perspectiva de convertirlas en soluciones de largo plazo con capacidad de ser sostenibles.

También es necesario reconocer que la política de vivienda ha sido fundamentalmente orientada hacia la generación de vivienda nueva y aunque se han planteado otras alternativas, éstas no se han fomentado. Entre las soluciones a observar como alternativas a la vivienda para la población desplazada se enumeran las siguientes posibilidades, sin que éstas se constituyan en las únicas posibles:

• Adquisición de vivienda nueva.
• Adquisición de vivienda usada (frente al acceso a una vivienda usada se requiere de un peritazgo más flexible para su valoración —ello implica acciones de mejoramiento de vivienda y mejoramiento barrial—).
• Construcción en sitio —lote o parcela— propio (implica que el desplazado ya cuenta con suelo urbanizable).
• Mejoramiento de vivienda actual (se presentan casos en los cuales la población desplazada satisfizo por su propio esfuerzo el acceso a una vivienda, pero ella requiere ser mejorada y adecuada).
• Adecuación de asentamientos de origen informal (implica la legalización de títulos, mejoramiento de entorno y vivienda, provisión de infraestructura y equipamientos adecuados, etc.).
• Propiedad colectiva de la vivienda (es necesario pensar en formas de propiedad colectiva poco comunes en Colombia —vivienda reciclable en función del retorno—).
• Reciclaje de estructuras urbanas para vivienda. Sería posible diseñar programas de reciclaje de estructuras urbanas para vivienda mediante la adquisición y readecuación de edificios abandonados y vivienda usada que estén aptos estructuralmente. Ya sea para vivienda nueva o vivienda en alquiler, considerando distintas opciones de tenencia (propiedad colectiva, arriendo de largo plazo y arriendo con opción de compra, entre otros, para que algunos grupos de población desplazada encuentren albergue temporal en tanto acceden a una vivienda definitiva).
• Vivienda agro productiva en los bordes urbanos y áreas rururbanas (suelos de expansión). Con el desarrollo de proyectos agroforestales, guardabosques, entre otros.
• Diseño de asentamientos humanos rurales.

Asimismo, en el diseño y concepción de las alternativas de vivienda para la población desplazada ha de tenerse en consideración el concepto de vivienda productiva, ya que esta no cumple una función única de dormitorio o lugar de alojamiento. Ello ratifica el hecho de que la vivienda es entendida y apropiada como solución a una necesidad y no una mercancía que se configura para ser comercializada.

Se hace también indispensable configurar otras iniciativas que contribuyan a brindar soluciones de vivienda para la población desplazada. Algunas de estas se señalan a continuación:

• Gestión de suelo urbanizable. Si bien existen restricciones en la disponibilidad del suelo urbano en las grandes ciudades colombianas, se hace necesario garantizar la gestión de suelo urbanizable nuevo para vivienda social y en este caso particular para desarrollar soluciones habitacionales para la población desplazada. Hasta ahora los Planes de Ordenamiento Territorial —POT—, ordenados por la Ley 388 de 1997³², invisibilizan la problemática del desplazamiento forzado y con ella las problemáticas del habitat y la vivienda.

• Convergencia de recursos y programas. Se requiere garantizar la convergencia de recursos y programas de las distintas instituciones públicas en materia de vivienda en los diferentes órdenes (nacional, departamental y municipal, como lo es el caso de los recursos que para tal fin destina el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar —ICBF—).

FINANCIACIÓN

El tema de la financiación es tal vez el más complejo, ya que el acceso a una vivienda social —VIS o VIP—depende hoy día exclusivamente de los recursos monetarios disponibles para su adquisición. Sin embargo, los recursos nacionales destinados a dar soluciones a la vivienda para la población desplazada han sido limitados frente al tamaño de las necesidades. Sumado a esto se presentan serias dificultades para complementar los recursos del subsidio a la vivienda direccionado por el gobierno nacional.

La política nacional sigue estableciendo que los recursos de subsidio para acceso a soluciones de vivienda dependerán de la misma bolsa de recursos³³ que tiene el resto de colombianos, lo cual no contribuye en la solución de la problemática nacional de vivienda y menos aún de la población desplazada. Ello se ratifica al observar las indicaciones contenidas en el Plan Nacional de Desarrollo 2006 — 2010, que señala y da el mismo tratamiento a los hogares de población desplazada que a los que presentan extrema pobreza,

"Esquema para hogares vulnerables: desplazados y en extrema pobreza. Los hogares de más bajos ingresos serán vinculados a la Red de Protección Social para la superación de la Pobreza Extrema³⁴, mediante la implementación y financiamiento de soluciones acordes para este segmento de la población como el arrendamiento, vivienda usada y mejoramiento. Conforme a lo anterior, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Perritorial —MAVDP— y los demás ejecutores de la política de vivienda, tendrán en cuenta la población objetivo de la Red en el momento de distribuir y asignar los recursos destinados a los tipos de soluciones señaladas anteriormente. Asimismo, se promoverá una mayor participación de los municipios y departamentos en la atención de la población desplazada, mediante la asignación de subsidios y/o el acompañamiento en la ejecución de los recursos del Gobierno Nacional."³⁵
En este sentido, "(...) la reparación material no puede tener un carácter simbólico y episódico, cuando la mayor parte de los desplazados son colombianos y colombianas sometidos estructuralmente a una crisis social."³⁶

No es admisible que mientras la población desplazada no puede acceder a una vivienda digna, una magnitud importante de los recursos asignados permanezca en manos de las entidades financieras, quienes a su vez le niegan la posibilidad de acceso al crédito hipotecario a la población desplazada por el no cumplimiento de los requisitos mínimos exigidos.

En esta perspectiva se hace necesario pensar en las lógicas y fuentes de financiación para poder adelantar de manera masiva y no "gota a gota", mediante la política de focalización, el derecho a una vivienda digna de toda la población desplazada.

En este mismo sentido es necesario que se asuma un carácter redistributivo de los recursos, como única manera de apalancar procesos de larga duración con capacidad de impactar estructuralmente la dinámica productiva y de atención a la población vulnerable. La estrategia financiera ha de establecer una combinación de fuentes, impuestos y crédito, entre los que se proponen:

CORRESPONSABILIDAD MUNICIPAL Y TERRITORIAL

El aporte de recursos municipales y territoriales que contribuyan a solucionar el problema de la vivienda para la población desplazada, con muy contadas excepciones, ha sido prácticamente inexistente. Tal vez es preciso reconocer los esfuerzos de ciudades como Bogotá y Medellín en los últimos años.

Sin embargo, es necesario establecer los niveles de corresponsabilidad de los municipios expulsores (por la riqueza) y exigir de ellos que parte de los recursos que la Nación le aporta por vía de transferencias o regalías contribuyan en la solución de la problemática, así como también se estimule y premie a las comunidades receptoras. Dicho de otra manera, debe tenerse en cuenta el tema de distribución de los "beneficios" (para los municipios expulsores) y de los "costos" (para los municipios receptores) del desplazamiento en términos de presupuesto disponible.

De igual modo si no es posible otorgar subsidios monetarios, el aporte de los entes territoriales podría ser en especie (suelo, redes e infraestructura, conexiones a servicios públicos domiciliarios, equipamientos colectivos, provisión de servicios sociales, etc.).

Asimismo, es necesario garantizar que los municipios apalanquen recursos complementarios para completar el valor de la vivienda a subsidiar (50 a 70 Salarios Mínimos Mensuales Legales Vigentes —Smmlv—), reconociendo la compra de mejoras o mediante la implementación de un subsidio municipal para atención a la población desplazada como lo han establecido ciudades como Medellín y Bogotá.

IMPUESTO DEL 4 X 1000 PARA LA PAZ

En noviembre del año 1998, el gobierno nacional, amparado en las facultades que otorga la Constitución en los momentos de crisis económica, creó una contribución especial sin precedentes en la historia fiscal de Colombia. Esta contribución gravaba con una tarifa del 2x 1000 a las transacciones financieras que implicaban el retiro de fondos de las cuentas corrientes y de ahorro de bancos y otro tipo de intermediarios. Señalan Ignacio Lozano E. y Jorge Ramos E que,

"(...) Inicialmente el gobierno anunció que el nuevo gravamen sería transitorio y que su aplicación se extendería hasta el 31 de diciembre de 1999, una vez se hubiesen corregido los problemas más graves que enfrenta el sector financiero. No obstante, el surgimiento de algunos imprevistos, como el terremoto en el eje cafetero, llevó a modificar la decisión inicial, ampliando el período de aplicación del impuesto hasta finales del año 2000."³⁷

Sin embargo, entre los acuerdos que firmó el gobierno nacional con el Fondo Monetario Internacional —FMI— se contempló, entre otras cosas, un riguroso programa de ajuste fiscal, que toca tanto los gastos como los impuestos. Así, dentro de las reformas tributarias presentadas los años siguientes figura como pieza fundamental la extensión del impuesto del 2x1000 que ya para el año 2009 está en el 4x1000, convirtiéndose en un impuesto permanente para atender los desfases de las pérdidas de los privados y no como una alternativa de recaudo colectivo para atender las necesidades de los sectores de población más vulnerables en nuestro país, entre ellos la población desplazada³⁸.

La propuesta plantea la utilización de este impuesto como una contribución colectiva de toda la sociedad colombiana para ayudar a resarcir los daños provocados por el desplazamiento forzado en nuestro país y particularmente aportar los recursos para atender las soluciones habitacionales que se requieren. Es decir, que este impuesto se convierta en un impuesto para la paz y no para la guerra en Colombia.

BIENES DEL NARCOTRÁFICO Y REPARACIÓN

El Decreto 42 de 1990, otorga facultades al Consejo Nacional de Estupefacientes para la administración y disposición de los bienes vinculados directa o indirectamente o provenientes del narcotráfico. Este Consejo tiene a su vez la responsabilidad en la formulación de las políticas y programas en materia de lucha contra la producción, tráfico y uso de drogas que producen dependencia, y la administración de bienes objeto de extinción de dominio.

En ese sentido, se hace necesario establecer que parte de los recursos incautados al narcotráfico también han de contribuir a fondear los recursos que se requieren para construir la paz, ya que gran parte de la población desplazada también lo ha sido por el aprovechamiento indiscriminado del narcotráfico de los territorios rurales para la siembra de algunos psicoactivos (marihuana, coca, amapola).

ESTRATO 0³⁹

La persona al tener una vivienda formal automáticamente cambia de estratificación y ello hace que se pierdan o reduzcan los subsidios que el Estado le otorga en materia de tarifas para los servicios públicos domiciliarios, el acceso al sistema de salud subsidiado a través de la encuesta SISBEN⁴⁰, etc. Asimismo, los vuelve sujetos de DERECHOS en tanto DEBERES y ello significa tributar en materia de conexiones a servicios públicos domiciliarios, pago de tasa contributivas como el impuesto Predial, los impuestos de Valorización (local o general) y tarifas por el acceso a servicios sociales, entre otros.

En cualquiera de las opciones de acceso a la vivienda para la población desplazada, debe tenerse en cuenta que la transformación de "no propietario urbano" a propietario pleno, implica incurrir en los "costos de la formalidad", los cuales pueden impedir que se mantenga la propiedad y el pleno goce del derecho a una vivienda digna. Por ello se propone que en el proceso de formalización se establezca un periodo de transición, considerando a los nuevos propietarios, por un tiempo (cinco años mínimo) como Estrato 0, generando un proceso progresivo en el tiempo que les permita asumir los costos asociados a la formalidad.

OTROS APORTANTES

Se deben buscar otros aportes más allá de los recursos que debe disponer el Estado Colombiano. Estos aportes deben provenir de diversas fuentes, cabe señalar las siguientes:

• Bolsa de recursos internacionales de la Unión Europea, Estados Unidos y Japón, entre otros.
• Donaciones nacionales e internacionales directas mediante la producción de viviendas por sectores privados, ONG, agencias de cooperación, entre otras.
• Créditos de largo plazo con tasas de interés bajas o "cero intereses" como aportes de la Comunidad Internacional y de las entidades multilaterales.
• Donaciones del Banco Mundial, del Banco Interamericano de Desarrollo, del Banco Alemán KfW, entre otros.

LOS SUBSIDIOS

El hecho de que la política de vivienda esté basada en el otorgamiento de un subsidio a la demanda, en lugar de en un subsidio a la oferta, condiciona esta última a los ciclos económicos de la construcción. Ello conlleva a que en épocas de auge económico la denominada industria de la construcción se incline por el desarrollo de viviendas de alto precio para los estratos socioeconómicos más altos que le generan mayor rentabilidad por unidad de vivienda, en detrimento de la demanda persistente y creciente de Vivienda Social —VIS y VIP—.

Por tanto, es necesario diseñar y poner en práctica mecanismos más objetivos para la asignación de ayudas para vivienda, que reconozcan la diferencia entre ser un pobre urbano y un poblador desplazado, configurando tratamientos diferenciados.

UN OPERADOR NACIONAL

En la actualidad la asignación de los subsidios para la VIS o la VIP se efectúa por parte de FONVIVIENDA a través de las Cajas de Compensación Familiar.

La producción de las viviendas es de entera responsabilidad e iniciativa del mercado y por tanto no existe un Operador Único que atienda todos los aspectos del acceso a la vivienda desde su financiación, su producción y el seguimiento al consumo de la misma.

LA SOSTENIBILIDAD DE LA VIVIENDA.

Antes del fenómeno del desplazamiento esta población tenía resuelta, de una u otra manera, su situación en materia de vivienda (como propietario, poseedor u otras formas), por lo cual no puede tener una respuesta igual a la de la población urbana pobre vulnerable receptora, entrando a competir por un mismo subsidio.

Igualmente las condiciones de sostenibilidad ligadas a la producción de los elementos necesarios para la subsistencia del grupo familiar en la mayoría de los casos estaban resueltas. Caso contrario a lo que le sucede al convertirse en un habitante urbano más. Por la situación en la que se encontraban antes del desplazamiento, y ante la carga de responsabilidad del Estado en el fenómeno, es razonable pensar que la realización del derecho a la vivienda para la PD se da a través de la propiedad.

"Si no es posible lograr el retorno de la población en condiciones de seguridad, dignidad y voluntariedad, y si no es posible otorgar la reparación adecuada por los bienes perdidos o abandonados, debe buscarse entonces que todos los hogares desplazados puedan habitar una vivienda propia y digna en los municipios receptores".
Los autores

A manera de conclusiones y avances: incidencia de las alternativas en la política pública

Las consideraciones expuestas en este documento se han realizado bajo la convicción de la necesidad inaplazable de producir herramientas útiles para la dignificación de la vida de la población desplazada y en general de la totalidad de la población colombiana, en el marco de la revisión del Estado de Cosas Institucional —ECI—. En este marco la garantía de un habitat y una vivienda digna en donde poder desarrollar la vida a plenitud, se convierte en una premisa fundamental en cualquier proceso de reparación y restablecimiento de derechos.

Así, la dinámica para la evaluación efectiva de los aspectos constitutivos del ECI, desde el año 2004, frente al tema de la vivienda, permitió la recolección y sistematización de información, así como la formulación de alternativas orientadas a dar razón de esta problemática en Colombia, con énfasis en la situación de la PD. Es así como en la indagación de causas y en la búsqueda de soluciones y alternativas de política pública de vivienda para PD es necesario incorporar la discusión sobre el tema del ordenamiento territorial, como un eje de entrada y análisis esencial para comprender las dimensiones y alcances de dicha problemática.

Por ello, la Corte Constitucional, después de revisar el seguimiento al cumplimiento de la Sentencia T—025 de 2004, expidió en enero del presente año el Auto N° 008, donde se señala que,

"Tanto el informe del Gobierno Nacional como el de la Comisión de Seguimiento mostraron importantes rezagos en materia de vivienda, tierras y generación de ingresos. En el informe del Gobierno, en materia de vivienda, sólo 23% de los hogares gozan de seguridad jurídica de la tenencia, 35% vivían en condiciones de hacinamiento y 53% tiene acceso a todos los servicios públicos. (...) Según el informe de la Comisión de Seguimiento, en materia de vivienda sólo el 5% de los hogares del RUPD cumple con las condiciones de vivienda digna. Para la población no registrada, se tiene un porcentaje un poco mayor (7%)."⁴¹

Frente a ello, la Corte Constitucional caracteriza las líneas de política pública que en adelante deben ser asumidas por el Estado para la superación de dicho Estado de Cosas Inconstitucional, junto con los tiempos para que éste se concrete. Indicando que,

"(...) (i) los componentes de la política deben ser replanteados en su totalidad no sólo por el gran rezago mostrado, sino porque su diseño actual amenaza con perpetuar el estado de cosas inconstitucional (...). En el primer grupo se encuentran los componentes de vivienda, generación de ingresos y tierras."⁴²

Dentro de las recomendaciones consignadas en el Auto se ordena la reformulación absoluta de la política pública⁴³, proceso que debe culminar el 30 de junio de 2009 y que debe implementarse a partir del 31 de agosto de 2009.

Como se expresó durante el documento, la política de vivienda con que cuenta Colombia no se corresponde con las dimensiones de las necesidades de sus pobladores y, por el contrario, mantiene una tendencia hacia la agudización de su problemática. En este sentido, las recomendaciones presentadas por la Corte Constitucional deben ser atendidas indistintamente del tipo de población que se haga beneficiaría.

En este mismo sentido se afirma que en Colombia no ha existido una política pública de vivienda y asentamientos humanos, ya sea de carácter rural o urbano. Sumado a la aguda concentración de la tierra y las concesiones al sector privado y el mercado han cerrado las puertas del derecho a la vivienda no solamente a la PD, sino a las mayorías pobres. En este sentido, el Estado colombiano le debe al país políticas efectivas y dignificantes y hoy más allá de la PD la imposibilidad de acceder al derecho a la vivienda es una realidad de muchos colombianos.

Los elementos aquí señalados por el Auto N° 008 de 2009 representan un avance significativo en los procesos de exigibilidad de los derechos para la población desplazada y a la vez garantizan ser una puerta de entrada para la concreción del derecho a la vivienda y habitat digno de todas y todos los pobladores del territorio nacional.

Asimismo, el énfasis en la responsabilidad de las entidades territoriales, con especial atención en los POT y los usos del suelo, es un paso adelante en la orientación de políticas de planeación y ordenamiento territorial a partir de las necesidades del conjunto de la población, lo cual garantiza los límites necesarios a la incidencia del mercado de tierras, el inmobiliario y de la construcción en la definición del modelo de ciudad, región y país para el caso colombiano.

Notas

³ El presente documento fue elaborado en el marco de la investigación para el "Proceso Nacional de Verificación a la Sentencia T—025 de 2004", Mesa de expertos — derecho a la vivienda, en el cual se realizó el análisis, las reflexiones y las recomendaciones sobre la exigibilidad del derecho a la vivienda para la población desplazada en Colombia (TORRES, 2008).

⁴ El acumulado de población desplazada en Colombia en el periodo comprendido entre los años 1985 — 2008 es de 4.628.895 de colombianos según la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento —C0DHES— (CODHES, 2009), lo que equivale a que por cada 10 colombianos uno ha sido desplazado de manera forzada en los últimos 25 años.

⁵ Según los resultados del Censo General del 2005 (DAÑE), el 36,21% de los hogares del país presentó necesidades habitacionales (3.955.776); el déficit cuantitativo, cuya atención demanda la generación de unidades habitacionales nuevas, asciende a 1.351.366 hogares y corresponde principalmente (34.16%) al tipo cohabitación (hogares que comparten la vivienda con otros hogares). El déficit cualitativo asciende a 2.604.411 (65.84%).

⁶ Sentencia de la Corte Constitucional colombiana que estableció una base para el reconocimiento y la realización efectiva de los derechos de la población desplazada. Esta se profiere después de haber declarado la gravedad de la situación de esta población, reconociendo la existencia de un Estado de Cosas Inconstitucional —ECI—, indicando el desconocimiento generalizado de los derechos consagrados en la ley y en los principios rectores sobre desplazamiento forzado interno consagrados por las Naciones Unidas en 1998.

⁷ El 26 de enero de 2009, mediante este Auto, la Corte Constitucional Colombiana ratificó la persistencia del ECI declarado mediante sentencia T—025 de 2004 en relación a la población desplazada. Este Auto conmina al Estado a garantizar el goce efectivo de los derechos de la población desplazada en un tiempo delimitado mediante el mejoramiento de la capacidad institucional; garantizando la idoneidad de las políticas públicas para lograr el goce efectivo de los derechos y la superación del ECI (incluye el replanteamiento de la Política de Vivienda para la población desplazada); y la superación de vacíos protuberantes en la formulación e implementación de las políticas públicas.

⁸ Pradilla, Emilio. 2002. Pág.1.

⁹ Siguiendo la cifra entregada por la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento —CODHES— en el documento de la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado. Sentencia T — 025 — Primer Informe: Desplazamiento Forzado y Políticas Públicas de diciembre de 2006.

¹⁰ MONTEIRO,Teresinha etal. 2007. Pág. 59—60.

¹¹ Ley por la cual se adoptan medidas para la prevención del desplazamiento forzado; la atención, protección, consolidación y esta estabilización socioeconómica de los desplazados internos por la violencia en la República de Colombia. Esta ha sido reglamentada parcialmente por los Decretos Nacionales 951,2562 y 2569 de 2001.

¹² ROMERO, Marco. 2006. pág. 33.

¹³ El Artículo 288 de la Constitución Política de Colombia de 1991 establece que se deberá formular una " (...) ley orgánica de ordenamiento territorial (que) establecerá la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales, tas competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la ley ". Esta ley no ha sido promulgada aún.

¹⁴ Son 32 subdivisiones político administrativas con las que cuenta Colombia desde la Constitución Política de 1991.

¹⁵ La imposibilidad de configurar un Estado fuerte en Colombia —y en otros países de América Latina— pasa fundamentalmente por la debilidad de su ordenamiento territorial, el cual para nuestro caso no ha logrado resolver la tención entre el centralismo y el federalismo, desconociendo la tendencia histórica a la regionalización como forma privilegiada de organización de la vida de los habitantes en cada uno de los puntos que integran el complejo territorio natural. Desde las configuraciones biofísicas hasta los procesos de organización política se han constituido en relación a la dinámica regional y en menos ocasiones en relación a los límites político — administrativos impuestos por la norma como entidades territoriales.

¹⁶ ROMERO, Marco. 2006. Pág. 23.

¹⁷ RUIZ, Nubia. 2008. Pág. 19.

¹⁸ Ibíd. Pág. 15.

¹⁹ La Vivienda de Interés Social —VIS— , es aquella que tiene como precio techo los 135 Salarios Mínimos Mensuales tegales Vigentes —Smmlv— (67.095.000 pesos de 2009,32.300 Usd aproximadamente).

²⁰ La Vivienda de Interés Prioritario —VIP—, es aquella que tiene como precio techo los 70 Smmlv (34.790.000 pesos de 2009, 16.750 Usd aproximadamente).

²¹ Para aplicar a los subsidios estatales de vivienda se suman dos factores: ingresos familiares y puntaje asignado por la Encuesta SISBEN (Sistema de identificación de potenciales beneficiarios de programas sociales), sumado al valor final del bien que se desea adquirir, tos subsidios oscilan entre 1.988.000 (4 Smmlv, 950 Usd aproximadamente) y 10.934 (22 Smmlv, 5250 Usd aproximadamente).

²² DNR 2004.

²³ "Se entiende por Unidad Agrícola Familiar (UAF), la empresa básica de producción agrícola, pecuaria, acuícola o forestal cuya extensión, conforme a las condiciones agro ecológicas de la zona y con tecnología adecuada, permite a la familia remunerar su trabajo y disponer de un excedente capitaliza ble que coadyuve a la formación de su patrimonio", ley 160 de 1994. Artículo 38.

²⁴ Corresponde con los hogares incluidos en el Registro Único de Población Desplazada —RUPD— que coordina la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación.

²⁵ Comisión de seguimiento a la política pública sobre el desplazamiento forzado. 2008.

²⁶ DNR 2002.

²⁷ Equivalen a 1.400 millones de dólares.

²⁸ ROMERO, Marco. 2006. Pág. 32.

²⁹ Ibíd. Pág.29.

³⁰ Ibíd. Pág.29.

³¹ "... se define como aquella parte del ingreso del trabajador que está destinado a solventar sus necesidades básicas y del núcleo familiar dependiente, tales como alimentación, vivienda, salud, educación, recreación, servicios públicos domiciliarios, entre otras prerrogativas que encuentran expresa consagración en la Carta y que además, posibilitan el mantenimiento de la dignidad del individuo como principio fundante del ordenamiento jurídico constitucional" (Art. 1 de la Constitución Política de Colombia, 1991).

³² Conocida como ley de Desarrollo Territorial o la ley de los Planes de Ordenamiento Territorial, vigente desde 1997.

³³ Corresponde al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial —MAVDT— el impulso y desarrollo de la política nacional de vivienda y el apalancamiento de los recursos económicos para el otorgamiento de subsidios para su adquisición, los cuales convergen al Fondo Nacional de Vivienda —FONVIVIENDA—(Decreto 555 de 2003), quien los administra, siendo las Cajas de Compensación Familiar las que los asignan a nivel nacional.

³⁴ CONPES Social 102. 2006.

³⁵ DNR 2007. Pág.192.

³⁶ ROMERO, Marco. 2007. Pág. 21.

³⁷ LOZANO, Ignacio; RAMOS, Jorge. 2000. Pág. 1.

³⁸ El monto transferido por el estado de la recaudación del 4x1000 en el año 1999 asciende a 24.6 billones de pesos (12.300 millones de dólares).

³⁹ La estratificación socioeconómica en Colombia clasifica a la población en rangos de 1 a 6, siendo uno el más deficitario y seis el de mayor poder adquisitivo. El estrato 0 o sin estrato corresponde a una categoría para diferenciar sectores en condiciones especiales, ta estratificación se utiliza para el cobro de tarifas de servicios públicos, tasas impositivas, acceso a bienes y servicios colectivos como la salud y la educación, así como para la asignación de subsidios.

⁴⁰ Sistema de identificación de potenciales beneficiarios de programas sociales. DNP (1995). Documento CONPES Social 40.

⁴¹ Auto N°008 de 2009 de la Corte Constitucional.

⁴² Ibíd.

⁴³ Los criterios que deben ser tenidos en cuenta en este proceso son: proveer el acceso a alojamiento y a viviendas básicas; proveer apoyo para el auto sostenimiento; garantizar el goce efectivo de todos los derechos a la PD; definir el compromiso de las entidades territoriales con la PD, en especial en los P0T y usos del suelo; estimular la oferta para desplazados; garantizar el enfoque diferencial; dar prioridad a madres cabeza de familia; ordenar medidas transitorias que garanticen la sostenibilidad; cumplimiento de los mínimos de racionalidad de las políticas públicas, señalados por la Corte Constitucional.

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Fecha de Recepción: 25.03.09
Fecha de Aceptación: 02.07.09