Revista invi Nº 44, Noviembre 2002, Volumen 16 : 77 a 87
Edwin Haramoto N., Daniel Jadue J., Ricardo Tapia Z. Marzo 1997
Resumen
El programa de viviendas básicas (PVB) es uno de los programas oficiales más importantes implementados en el país en toda su historia. Sin embargo, cuando se piensa en la vivienda como un proceso bastante más complejo que la simple distribución de algunos metros cuadrados para resguardar la privacidad de los actos que éstos acogen, se puede intentar un enfoque bastante más global y crítico de la manera como se ha venido enfrentando, en el último tiempo, el problema habitacional a nivel nacional, y principalmente a nivel metropolitano. Por todo esto es que para analizar este programa se hace necesario entonces relacionarlo con otros temas de fundamental importancia, puesto que a pesar de sus contribuciones y de su superación cuantitativa no ha logrado dar respuestas a una serie de temas de orden cualitativo ligados al mejoramiento de la calidad de vida, situación que ha generado dudas sobre la sustentabilidad del mismo.
Palabras claves: Vivienda básica, programas habitacionales, segregación residencial, política habitacional, evaluación de programas, segregación social.
Abstract
The basic dwelling programme is one of the most impor- tant officially implemented programmes in the whole his- tory of the country. Nevertheless, when housing is seen as a more complex process than the distribution of a few square metres to preserve the privacy of human acts sheltered by them, it is possible to attempt a more global and critical focus of the housing problems different from that of the recent past, first at a national level, and principally at a Metropolitan level. For these reasons, it is necessary for analyzing this programme to stablish its relationships with other subjects of fundamental importance, because not- withstanding its contribution and its quantitative achieve- ment, it has not been able to respond to a series of qualita- tive subjects referred to the improvement of quality of life, a situation that has generated doubts about its sustainability.
Key words: Basic housing, housing programmes, residential segregation, housing policy, programme evaluation,social segregation.
LAS LEYES DEL MERCADO Y LA TENDENCIA A LA MONOTONÍA Y UNIFORMIDAD EN EL “PRODUCTO” RESULTANTE
El Programa de Viviendas Básicas es uno de los programas oficiales más importantes implementados en el país en toda su historia, por su permanencia y duración, por la inversión efectuada en él y la cantidad de viviendas construidas durante más de quince años desde su creación.
Su origen data de 1980, ateniéndose a las disposiciones del DL N(cid:242) 1.088, en las que se establece que la Vivienda Básica es:
... “la primera etapa de una vivienda social financiada con recursos públicos cuyo objetivo es resolver los problemas de marginalidad habitacional de los sectores de más bajos ingresos, mediante radicaciones y erradicaciones de campamentos”.
Las soluciones ofrecidas en aquel entonces eran de material sólido con una superficie edificada mínima de 24 m2 y agrupada en forma pareada: con un valor total estimado en 225 Unidades de Fomento (UF) y con un subsidio directo equivalente al 75% sobre un máximo de 200 UF.
En los más de quince años de permanencia el programa ha sufrido una serie de modificaciones que son interesantes de conocer para comprender la situación producida después del regreso de Chile a un régimen democrático en 1990. A pesar de la inclusión de programas como el de las Viviendas Progresivas, el papel que ha desempeñado y sigue desempeñando el de Viviendas Básicas es de una enorme importancia, como se puede deducir de los antecedentes que a continuación se exponen.
Mapa y Cuadro: Localización de Conjuntos Habitacionales de Viviendas Básicas
Ahora bien, cuando se piensa en la vivienda como algo que va más allá de una distribución adecuada de metros cuadrados con distinto grado de privacidad para acoger las distintas actividades que en ella se dan, y se entiende como un proceso en torno a un espacio, que incluye el entorno físico, social y ambiental, en el cual se desarrolla lo esencial de la vida y alrededor del cual giran y se ordenan las relaciones humanas y todas las actividades del ser y, al mismo tiempo, se entiende que este proceso es fundamental por cuanto puede conducir a cambios sustantivos en la sociedad, se puede intentar un enfoque bastante más global y crítico de la manera cómo se ha venido enfrentando, en el último tiempo, el problema habitacional a nivel nacional, y principalmente a nivel metropolitano.
Lejos de la utilización política que de las cifras se hace a la hora de definir posiciones, se hace necesario un análisis más riguroso, y no por eso exclusivamente cuantitativo, del fenómeno que las actuales políticas de vivienda social están generando en la ciudad, dentro de las cuales se destaca el Programa de Vivienda Básica (PVB), que será de preocupación en el presente estudio, por ser el énico que permite llegar a las densidades requeridas para que el crecimiento de Santiago pueda ser absorbido sin entrar en contradicción con la especulación que del suelo urbano hace el mercado.
Para analizar este programa se hace necesario entonces relacionarlo con otros temas de fundamen- tal importancia para las relaciones sociales y el mundo de la vida, o al menos para una vida digna y acorde a los umbrales del siglo XXI, sobre todo si tomamos en cuenta que estamos ubicados en “el país del milagro económico y del retorno de la democracia”.
Mapa y Cuadro: Distribución Espacial de la Pobreza e Ingresos por Comunas
En este marco, llama profundamente la atención la gran segregación espacial que existe al interior de nuestra ciudad, en la que a medida que uno se aleja del centro y sus alrededores, se encuentra con realidades que para nada hablan de los índices que tan famosos nos han hecho a nivel internacional.
Sería imposible entregar todos los datos actualizados en tan breve espacio, pero cabe destacar el estudios al que se puede acudir si se interesa en profundizar o verificar algunas de las opiniones que en este artículo se esbozarán. En este sentido se hace referencia al estudio llamado “Santiago, Dos Ciudades”, del Centro de Estudios del Desarrollo publicado en 1990 (1).
En ese estudio se hace una comparación intercomunal de algunos de los distintos índices que están involucrados en el concepto de calidad ambiental que se maneja en el texto, entre los cuales se destacan la vivienda, la salud, la educación, el transporte y el gasto municipal y se logra llamar la atención sobre el hecho de que las comunas que mejores índices socioeconómicos presentan son en definitiva las que menos peso social cargan.
Como nuestro análisis abarca el período entre los años 1990 y 1995, nos parece prudente llamar la atención sobre la situación existente al interior de la RM al inicio del período tomado por el mismo, para permitir que el lector saque sus propias conclusiones acerca de la sustentabilidad del PVB como programa destinado a elevar la calidad de vida de la población.
Por citar sólo algunos ejemplos, podemos tomar el caso de la educación, en donde nos encontramos con que comunas como Las Condes, Providencia, Santiago, Ñuñoa, que en el éltimo período comprendido entre 1990 y 1995 no han recibido soluciones habitacionales en porcentajes importantes (raras excepciones nos impiden ser tajantes y plantear que no han recibido soluciones habitacionales), presentaban en 1990 un superávit de matrículas ofrecidas con respecto a la población en ellas residente. En cambio comunas como La Pintana, Pudahuel, Puente Alto, Cerro Navia, Lo Prado, El Bosque, San Ramón y otras que han recibido históricamente los flujos de pobres provenientes de la migración campo-ciudad y de los programas de erradicaciones destinados a “sanear” las comunas ricas para el mercado; presentaban déficit importantes en cuanto a la capacidad escolar se refiere (CED 1990).
Ejemplos como este plagaban nuestra ciudad y la transformaban en una ciudad dicotómica donde coexistían sin encontrarse ni toparse la mayoría de las veces, por no decir nunca, la riqueza y la pobreza externa, el derroche y la escasez.
Uno de los casos más elocuentes guarda relación con un tema de candente actualidad. El consumo de agua potable por persona en las comunas ricas para 1990 era 4,5 veces mayor que en las comunas pobres (CED 1990).
Algo similar ocurría con la salud en donde quizá llame la atención el hecho de que las tasas de mortalidad infantil varíen de manera significativa entre las comunas ricas, donde la atención en salud es de excelente nivel y las comunas consideradas pobres que coinciden con las que presentan déficit en educación y que basan la atención en salud primordialmente en el sistema público, hoy, y desde hace bastante tiempo ya, en crisis.
En las primeras, las tasas de mortalidad infantil se encontraban, con variaciones menores, por debajo de los 12 por mil, y en las segundas, se elevaba por sobre los 18 por mil (CED 1990).
Si consideramos la existencia de bajos ingresos socioeconómicos, veremos que vuelve a existir coincidencia. En las primeras comunas existía bajo o casi nula concentración de pobreza; en las segundas, mediana y alta concentración de la misma (CED 1990).
Para finalizar esta introducción es conveniente referirse a otro índice que parece significativo y que guarda relación con la administración y redistribución de recursos por parte del Estado.
Para esto se utilizará un cuadro publicado en el mismo estudio al que se ha hecho alusión más arriba, y que entrega los indicadores de ingresos y gastos mensuales por habitante a nivel intercomunal.
A pesar de todos estos datos, los índices de concentración de hogares, y sobre todo de hogares pobres, parecía aumentar de manera significativa en las comunas pobres; y en las ricas se mantenían o incluso disminuían porque el mercado expulsaba a los pobres a través del elevado precio de la tierra, que hasta el día de hoy se define no por el uso de suelo vigente, sino por el uso de suelo posible a futuro. (Ver mapa y cuadro siguiente)
Si se toma de manera aproximada –para lo que se vuelve a recordar que este artículo tiene más un carácter de opinión que pretensión de estudio empíricamente comprobable–, los ingresos de las comunas más poderosas (Santiago, Las Condes, Vitacura y Providencia), se hallaban con un promedio, de ingresos por habitantes del orden de los $ 11.700 (tomando en cuenta los ingresos de operación y los ingresos por aporte del fondo de Compensación Municipal). Ahora bien, este mismo índice en las comunas pobres (Pudahuel, Peñalolén. Lo Prado, La Pintana, La Cisterna, Puente Alto, Cerro Navia, San Ramón, y La Granja), eran de $ 2.590 (CED 1990).
Mapa y Cuadro: Comunas Receptoras y Dadoras Netas de Familias Erradicadas
Al mismo tiempo, al comparar el gasto, tanto de operación como de inversión, nos encontrábamos con un promedio de $ 8.950 mensuales por habitante en las comunas consideradas ricas, y $ 2.803 en las consideradas pobres.
INCREMENTO DE LA SEGREGACIÓN Y OTROS PROBLEMAS
A pesar de lo anteriormente expuesto, las políticas de localización de las viviendas básicas parecen no haber cambiado sustancialmente, aumentando aún más la segregación ya existente al interior de la ciudad, generando problemas de transporte y acceso a los bienes y servicios cada vez más graves a quienes son expulsados del centro hacia la periferia pobre por el mercado, y a quienes llegan a ellas desde las regiones.
Desde el punto de vista de la inversión habitacional, según José Pablo Arellano, la inversión promedio entre 1991 y 1995 en la modalidad Viviendas Básicas ha sido de 5.700.000 UF anuales y de 25.159 viviendas anuales promedio; siendo el programa que representa el mayor porcentaje de inversión. En el Programa Especial de Trabajadores esta inversión promedio en el mismo período fue de 1.396.000 UF con 16.173 subsidios anuales pagados como promedio. Menciona en el caso de la modalidad Viviendas Progresivas una inversión promedio 3.001.000 UF y de 24.034 soluciones promedio, pero en este caso se incluye fuera del PVP como línea de acción oficial en sus dos etapas, otras inversiones en mejoramiento de barrios, lo que indica la importancia de la labor en cuando a atención para mejorar situaciones existentes de precariedad junto a las soluciones nuevas.
Además, aparece el Programa de Subsidio Rural con una inversión de 798.000 UF de promedio y 7.212 subsidios anuales pagados como promedio (2).
Entre 1990 y 1995 se han construido 137.977 viviendas básicas en todo el país, en relación a 27.490 viviendas progresivas SERVIU de primera etapa, y 33.461 viviendas del Programa Especial para Trabajadores SERVIU, dando un total de 198.928 viviendas; siendo estos los programas que orientan su atención hacia los sectores más desposeídos de nuestra sociedad. En relación al total de estas viviendas, las básicas representan un 69,4%, lo que da cuenta del programa más significativo en el país durante estos cinco años.
En la Región Metropolitana se hace más evidente la repercusión de las Viviendas Básicas sobre los demás programas, ya que en el período señalado se han construido 61.200 viviendas básicas en un total de 67.926 viviendas de los tres programas, lo que representa un 90,1%. Además debemos tener en cuenta que la incidencia del Programa es de un 100% en 1993, un 99,4% en 1994 y un 98,5% en 1995, lo que indica un incremento que se acerca a casi el 100% en la Región Metropolitana en los últimos años.
De acuerdo a esta información, a los antecedentes recogidos hasta el momento, y con el objeto de señalar algunas características más específicas de la aplicación del Programa de Viviendas Básicas; este análisis se circunscribe a lo ocurrido entre los años 1990 y 1995 en la Región Metropolitana.
La implementación del Programa en la Región Metropolitana arroja los siguientes resultados segén los análisis efectuados y los cuadros adjuntos.
Población Padre Alberto Hurtado, Comuna Puente Alto. Constructora Copeva Ltda., depto. tipo (41.78 m2) 17.100
Población Cerro Morado, Comuna Puente Alto. Constructora Moya S.A., depto. tipo (43.08 m2) 1/100
En la mayor parte de estos conjuntos habitacionales la superficie destinada a equipamiento es inferior al 6%, siendo en cuatro de ellos cercanos al 3%. En otros tres va de un 4% a un 5% y solamente en uno de los conjuntos esta superficie destinada a equipamiento sobrepasa el 7%. En relación a superficie destinada a área verde, ésta se mueve en un margen que va de un 3% a un 11,6%, siendo en cinco de ellos superiores al 5%.
A pesar de los antecedentes entregados, la construcción de este tipo de conjuntos ha sido uno de los componentes fundamentales para el logro de disminución del déficit cuantitativo de vivienda. Por lo mismo, es necesario poner atención a los procesos de transformación y deterioro que empiezan a experimentar una vez entregados a sus beneficiarios, asunto por lo demás, ya mencionado en otros estudios (3), lo que hace variar las soluciones iniciales.
Los procesos de transformación a los que se alude, guardan relación con aspectos referidos a la calidad final de vivienda y espacios urbanos resultantes, que empiezan a ocurrir en un plazo variable, posterior a la entrega de los departamentos a los beneficiarios.
Población El Refugio II, Comuna Puente Alto. Constructora Transex
Villa San Miguel, Comuna Puente Alto. Constructora Magal / Bio Bio, depto. tipo (43.41 m2) 1/100
Esta suerte de patologías influyentes en la calidad final resultante tienen su causa, entre otras, en la conjunción múltiple de factores sociofísicos que van desde la ausencia de historia residencial común, incidente en la aptitud de los conjuntos para conformar vecindarios, los mecanismos de postulación y adjudicación, hasta el estándar de los departamentos, la agrupación de los bloques y la existencia de jerarquías espaciales en accesos, espacios de uso común, relación del conjunto con la trama urbana circundante, tamaño, etc. Por nombrar algunos más recurrentes.
El estándar de los departamentos, por ejemplo, si bien ha aumentado al incorporar un dormitorio más, por lo general tiende a crecer con la apropiación de los espacios comunes de los primeros pisos y en ocupaciones de las cajas de escaleras de pisos superiores, en ocasiones incluso, construyendo balcones en voladizo de precaria estabilidad estructural y por supuesto fuera de toda norma. Modificaciones que en conjunto, cooperan en contra de los actuales cambios en los programas de viviendas sociales, los que tienen como objetivo el fomento de la movilidad residencial, dado que tales viviendas, por las transformaciones sufridas, no califican para el sistema financiero debido a que la calidad final redunda en una desvalorización del bien inmueble.
Investigaciones en vivienda social (4) demuestran que conjuntos que albergan más allá de 400 familias, empiezan a verse afectados desde su administración operativa, tal como en el manejo de los espacios comunes y equipamientos básicos, hasta aspectos sociales tales como clima social, sentido de identidad y pertenencia de grupo y vecindario que posibilitan en gran medida que un conjunto habitacional se transforme en un conjunto residencial.
Los contrastantes cambios de densidades de barrios y sectores urbanos entre sí, el tratamiento de las proporciones, tamaño y relación de los espacios comunes con las edificaciones, manejo de bordes, la inexistencia de control de la gradiante espacios públicos-espacios privados en conjuntos de vivienda a media altura, tienen estrecha relación con fenómenos delincuenciales que posibilitan el repliegue de las familias al interior de los departamentos y los espacios externos inmediatos tales como las cajas de escalas y frentes de accesos, dejando el restante espacio colectivo sin control social.
En síntesis, podemos arriesgar algunas conclusiones que vienen a opacar un poco las alegres cuentas macroeconómicas de nuestro país y que se suman a las realidades mostradas por los tristemente célebres informes internacionales que ubican a nuestro país en la “vanguardia” de la injusticia social.
En materia de políticas de vivienda, el Estado, como lo dijera el profesor Raposo (5) en una de las clases del Postítulo de Vivienda Social que se dicta en nuestra Facultad:
... “se aleja cada vez más de la imagen de administrador de los recursos nacionales que la mayoría aén tenemos y cada día más parece un ente reproductor de las diferencias sociales existentes”.
Se hace necesario entonces, hacer ajustes a las bases de licitación para los nuevos conjuntos de vivienda básica que resuelvan las dificultades mencionadas para hacer avances sustantivos en el mejoramiento cualitativo del parque habitacional, el que le está dando una imagen cuestionable a la periferia no sólo de la Región Metropolitana de Santiago, sino también a la de las principales ciudades de nuestras regiones.
REFERENCIAS
Notas: 1. CENTRO DE ESTUDIOS DEL DESARROLLO, Santiago. Dos ciudades. CED. 1990. Santiago DE Chile. 2. ARELLANO MARÍN, José Pablo. “Progresividad de la Política de vivienda”. Exposición realizada con motivo del encuentro sobre Focalización en Vivienda Social. Vivienda Básica y Progresiva en la Región Metropolitana. Ministerio de Vivienda y Urbanismo el 19 de abril de 1996. 3. SEPÚLVEDA R., et al. PR Fondecyt 1940462 “Factores incidentes en la seguridad ciudadana en Hábitat Residenciales Pobres. Evaluación y Propuesta”. Santiago. de Chile, 1996. 4. SEPÚLVEDA R., et al. Progresividad Residencial, Un
Estudio Sociofísico del Programa de Mejoramiento de Barrios. INVI, Facultad de Arquitectura y Urbanismo. Departamento de Sociología, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de Chile. 1995. 5. RAPOSO, Alfonso. Conferencias sobre “Enfoques de Gestión: Economicista, Medio Ambiental, Participativa”. Postítulo en Vivienda Social, INVI, Facultad de Arquitectura y Urbanismo, Universidad de Chile, julio 1996.
BIBLIOGRAFÍA