Revista invi Nº 46, Enero 2003, Volumen 18 : 71 a 95
Paola Siclari
El paper presenta los resultados de una evaluación del modelo de acción participativa activado en Chile desde 1997 a través de un programa público para la superación de la pobreza, quinquienal, el Programa Chile-Barrio (empowerment process). El análisis fue desarrollado entre Septiembre 1999-Junio 2000 sobre 102 comunidades locales, casi el 19% del total de comunidades beneficiarias (106.162 familias contabilizadas al año base del Programa, 1996). Los resultados evidencian algunas limitaciones del modelo de acción participativa, se sugieren estrategias de mejoramiento. La evaluación se concentra en la eficacia del modelo. El trabajo fue desarrollado como tesis en la Scuola di Specializzazione in Pianificazione Urbana e territoriale applicata ai paesi in via di sviluppo (Instituto Universitario di Architettura di Venezia).
Palabras clave: Evaluación de programas sociales, Programa Chile Barrio, Participación comunitaria, Asentamientos precarios.
This paper presents the results of an evaluation done to the participatory action model started in Chile in 1997. This was a five year public programme to overcome poverty called "Chile Barrio" (enpowerment Process). The analysis was carried out from Sept. 1999 to June 2000 on 102 local communities, being this 19% of the communities empowered by the programme (106.162 families counted on the launching year for this programme). The results point out some limitations of the participatory action model. Some improvement strategies are suggested. The evaluation is focused on the model's efficiency. This work was developed as thesis at the Scuola di Specializzazione in Planificazione Urbana e territotiale applicata ai paesi in via disviluppo (Instituto Universitario de Architettura di Venezia).
Keywords: Social programs evaluation, "Chile-Barrio" Programme, Communitary participation, Scattered settlements.
SUMARIO
En este documento se presenta la evaluación en curso de un modelo de acción participativa activado en Chile a través de un programa público para la superación de la pobreza, de carácter quinquienal, Programa Chile-Barrio (1997-2002).
El modelo de acción participativa (MAP), es el instrumento-proceso a través del cual las comunidades beneficiarias del Programa -los habitantes de los campamentos y asentamientos precarios-, resuelven múltiples carencias habitacionales haciendo uso de un paquete de prestaciones socioasistenciales dispuesto para dicho propósito. A través de éste proceso, los habitantes no debieran perder (o debieran recuperar) la condición de ciudadanos socialmente integrados (1).
Las carencias a resolver dicen relación con 1) la regularización de la Tenencia de la Propiedad inmobiliaria, 2) la habilitación laboral y productiva, 3) el desarrollo comunitario y 4) con el mejoramiento de las condiciones físicas de los asentamientos y de las viviendas de éstos habitantes.
La cuestión de fondo de esta evaluación (explorativa- propositiva) tiene que ver con la redefinición del modelo. Dicho de otro modo, se trata de redefinir 1) a quién y dónde intervenir, 2) qué ofrecer, 3) cómo aproximar la oferta programática a los beneficiarios y 4) qué solicitarles en cambio.
En términos generales, la evaluación se justifica porque no se conoce el impacto de este modelo de acción participativa en una intervención de gran escala, en realidades sociales diversas, poco estudiadas, donde se localiza la población más pobre del país.
En lo específico, el trabajo se justifica porque durante la evaluación de la Fase Piloto 1997 se constató que los habitantes de campamentos y asentamientos precarios se autoexcluyen a priori y/o renuncian del Programa una vez dentro; ello, a pesar de todos los esfuerzos programáticos llevados a cabo para facilitar la participación de éstos habitantes en el Programa por medio del Modelo.
Esta situación motivó a la Dirección Ejecutiva del Programa para que encarga a quien escribe una evaluación sobre la participación y sobre la organización comunitaria.
El trabajo fue desarrollado entre septiembre de 1999 y marzo del 2000. Fueron analizadas 102 comunidades, 13.407 familias; casi el 18.7% del total de comunidades beneficiadas por el Programa (según conteo al año base del mismo, 1996).
Para llevar a cabo la evaluación, primero se estableció una hipótesis (no como respuesta anticipada al problema, más bien como guía de análisis): "La participación de los habitantes de los asentamientos precarios es posible dados ciertos contextos físicos de los asentamientos; dados contextos sociales de las comunidades intervenidas; dadas oportunidades locales y dada una oferta programática".
Para testear la hipótesis y para elaborar un Modelo más eficaz, primero se definió un indicador del grado y de la naturaleza de participación de las comunidades. Ellas fueron clasificadas en cuatro categorías de acuerdo al grado y naturaleza de participación observado: comunidades a alta participación; comunidades a media-alta participación; comunidades a media-baja participación; comunidades a baja participación.
Luego, para establecer las razones que explican los diversos desenlaces participativos, se confrontaron los criterios hipotizados y los distintos grados de participación. Los criterios más frecuentes en cada comunidad analizada respecto de la frecuencia media observada en el universo analizado, se validaron por sí solos como garantes de los diversos desenlaces participativos. Es decir, los criterios más frecuentes en la comunidades más participativas (grado de participación alto), se validaron como garantes de dicho resultado. Lo mismo en el caso contrario.
Un MAP más eficaz fue elaborado teniendo en consideración los criterios garantes dedesenlaces de participación exitosos.
En resumen, el itinerario de evaluación fue el siguiente:
1) reinterpretación del problema, 2) hipótesis, 3) testeo de los criterios hipotéticamente garantes de un grado alto de participación, 4) elaboración de un nuevo modelo de acción participativa.
I. EL CONTEXTO
En términos generales el escenario es el siguiente: existe un tipo de pobreza (exclusión social), que es el resultado de la transformación de la estructura familiar, de las nuevas formas de contrato de trabajo, del nuevo rol del Estado (menos asistencialista, más regulador), y de la concentración territorial de este conjunto de circunstancias (Amadeo y Novakovsky: 1996: 260-261 y Tosi: 1994: 87).
En este contexto, la gente común tiene cada vez menos posibilidades de comunicarse con el aparato público y tiene menos posibilidades de dar a conocer sus necesida- des y de controlar los recursos públicos destinados a la satisfacción de las mismas. Por otra parte, el Estado tiene menos posibilidades de conocer las necesidades comunitarias. Esto se traduce a la postre en una producción de servicios públicos incongruentes respecto de las nececidades y demandas comunitarias; ésto conduce a la autoexclusión voluntaria de los potenciales beneficiarios y/o a la exclusión inducida por los propios mecanismos de acceso a los servicios ( Tosi: 1984: 29-52; Tosi: 1994:143-145).
La exclusión social es un proceso que ha dado origen a nuevas figuras sociales y que ha generado el aumento de figuras sociales que ven su actual condición de vida vulnerable frente a las transformaciones sociales antes mencionadas: población económicamente activa 'semiocupada' (técnicamente no cesante); mujeres jefas de hogar; personas que, en búsqueda de un mejor puesto de trabajo tienden a descalificarse (2).
La exclusión social es un proceso que mantiene a los afectados -excluídos sociales- aislados y/o rechazados y/o con el acceso denegado a los beneficios institucionales, sociales y culturales a los que una sociedad tiene derecho (Amadeo y Novakosvky: 1996: 260-261; Sen: 1992: 17).
Para enfrentar este tipo de pobreza se utilizan, entre otros, los modelos de acción participativa. Los Modelos de Acción Participativa son procesos de elaboración conjunta del proyecto habitacional entre el Estado -representado preferentemente en las administraciones locales- y la comunidad, en el entendido que éste modo de resolver carencias (en partenariado), permite que los habitantes recuperen o aprendan capacidades para manejar situaciones que eventualmente tienden a excluírlos (socialmente hablando): "….permite que la gente común controle los recursos públicos destinados a la resolución de carencias habitacionales y permite que el Estado conozca las necesidades y las demandas locales…." (Tosi:1994: 120-122).
La eficacia de éstos modelos participativos eso sí, depende de ciertos condicionamientos:
La exclusión social y los excluídos sociales son una realidad en Chile. En 1996, a través de un estudio sobre la focalización de los programas habitacionales públicos del Ministerio de la Vivienda y Urbanismo (Minvu), se verificó que las iniciativas activadas por los gobiernos de la concertación, para superar las carencias habitacionales que afectan a los quintiles más bajos del país, no son eficaces (3). La mayoría de los programas sociales están desfocalizados, sobretodo los programas habitacionales (4).
Este contexto justificó la creación del Programa que se decribe a continuación.
El Programa Chile-Barrio (5).
El Programa Chile-Barrio corresponde a una iniciativa pública de cobertura nacional quinquienal, que aporta al proceso de superación de la pobreza en Chile. El Programa tiene por objetivo: "contribuir a la superación de la pobreza de los habitantes de asentamientos precarios identificados en el Catastro Nacional de Asentamientos Precarios, poniendo a su disposición alternativas para un mejoramiento sustancial de la situación residencial, de la calidad de su hábitat y de sus oportunidades de inserción social y laboral" (Chile-Barrio: 1998:13)(6).
El Programa está dirigido a medio millón de personas que actualmente viven actualmente en 972 campamentos y asentamientos precarios localizados a lo largo del territorio nacional (972 comunidades).
Los habitantes de los campamentos y asentamientos precarios (el grupo objetivo).
En definitiva, se trata de comunidades que se auto-excluyen o que son excluídas por los propios mecanismos de acceso a los servicios socio-asistenciales públicos y privados a los que tienen derecho. Ello se refleja en un alto nivel de precariedad, en una escasa escolaridad y baja capacitación, en la ejecución de empleos esporádicos y mal pagados; en la ausencia de las actividades políticas y religiosas; en el bajo porcentaje de votantes, etc.
El Modelo de Acción Participativa.
Los objetivos específicos del modelo son:
Las actividades que se desarrollan con el MAP, que contribuyen al logro de éstos objetivos son:
Las partes del modelo son:
a.- criterios de selección de los potenciales beneficiarios del Programa;
b.- una oferta programática;
c.- mecanismos de acceso a la oferta programática;
d.- requisitos impuestos a los beneficiarios potenciales para acceder y hacer uso de la oferta programática directa (v. Oferta programática en Anexo).
El proceso participativo comienza con la selección de las comunidades a beneficiar a partir del nivel de precariedad que las afecta (9).
Son objeto de intervención las comunidades que presentan un nivel de precariedad alto; es decir, aquellas que ocupan terrenos propios pero con problemas de saneamiento legal del Título de Propiedad que no permite una radicación definitiva; o que ocupan
terrenos de terceros pero sin autorización; terrenos que carecen de alguno o de todos los servicios básicos. Son comunidades que se agrupan en conjuntos de 20 y más viviendas agrupadas y contiguas o 60 o más viviendas dispersas en ciudades de más de 100.000 habitantes (asentamiento precario) o, simplemente conjuntos de familias y hogares que viven bajo condiciones irregulares de Tenencia de la Propiedad y que carecen de
alguno de los servicios básicos (Chile-Barrio: 1998: 33) (10).
El proceso prosigue en terreno con la llegada oficial del monitor de campo al asentamiento. El monitor de campo informa a los habitantes sobre los servicios socio-asistenciales públicos y privados a disposición, les adiestra en formulación de proyectos de desarrollo local y elabora con ellos un Plan de Acción Compartido (agenda local), haciendo uso tanto de la oferta programática directa del Programa y de la oferta socio-asistencial de la red pública y privada de nivel nacional.
El proceso se desarrolla en sesiones de 4 horas, una o dos veces por semana durante 8 a 12 meses (300 horas app; 60 horas de sesiones de información sobre la red socio-asistencial y 60 horas de adiestramiento en formulación de proyectos).
El proceso finaliza cuando el monitor de campo concluye la elaboración del Plan de Acción Compartido, habiendo dejadas concordadas las acciones con las entidades públicas y privadas locales, capaces y dispuestas a desarrollarlas.
Ahora bien, a pesar de que hasta el incio de ésta evaluación el modelo de acción participativa parecía plausible (focalizado e integral), no se estaban logrando los resultados esperados en términos de participación. Los monitores de campo advertían que las comunida- des se auto-excluían de los servicios a disposición o desertaban una vez dentro. No se sabía si éste era un problema imputable al Programa o a los beneficiarios.No se sabía si la oferta programática era incoherente, el desarrollo programático era ineficiente
y desconfome, los mecanismos de acceso a la oferta programática eran incongruentes respecto de la disposición y capacidades de los habitantes, si existían falencias en el dispositivo de monitoreo del proceso participativo, o en cambio si el proceso participativo se veía obstaculizado por la incredulidad respecto del aparato público por parte de los habitantes, por la incapacidad de comprensión, por la baja calificación, etc.
Se sabía que desde septiembre 1997 a septiembre 1999 (inicio de esta evaluación), el Programa había beneficiado a 179 (71%) comunidades, en circunstancias de que se había previsto una intervención en 250 comunidades/ año.
La única información que daba cuenta de la participación de los habitantes en el Programa, era el avance parcial de los servicios, programas y beneficios utilizados:
83.821 prestaciones entregadas, 23.521 familias beneficiadas, 3.5 beneficios por familias (indicador indirecto del grado y de la naturaleza de participación y de la inserción social, por cierto)(11).
II. ¿PORQUÉ EL MAP NO ES EFICAZ?
Las razones que podían explicar la ineficacia del modelo podían ser:
1.- El modelo de acción participativo era standard, vale decir que no consideraba la diversidad cultural de las comunidades a servir; en circunstancias de que para que el modelo sea eficaz debe considerar y debe adecuarse a tal diversidad (crf. Contexto).
2.- La oferta programática era incompleta, insuficiente e irrelevante; cuando éstos modelos de acción participativa son eficaces cuando la oferta programática responde a la demanda comunitaria y a los objetivos superiores de la política social vigente (cfr.Contexto) (12).
3.- La implementación del programa se contraponía a la manera comunitaria de resolver carencias, en circunstancias de que un modelo de éstos es eficaz cuando la actuación programática es conforme respecto del modo local de resolver carencias (cfr.Contexto). En general, el modelo de acción participativa activado por el Programa Chile-Barrio parecía ineficaz porque la definición operativa de participación era inexistente; de consecuencia no se sabía bien qué metas lograr ni cuáles son las mejores actividades para alcanzarlas (13).
III. UNA RESPUESTA POSIBLE
Tomando en cuenta las opiniones de diversos actores involucrados en el Programa y las referencias teóricas que dicen relación con la eficacia de éste tipo de modelos, se hipotizó (no como respuesta anticipada al problema, pero como guía de análisis) que:
"La paticipación de los habitantes de los asentamientos precarios es posible dados ciertos contextos físicos de los asentamientos; dados contextos sociales de las comunidades intervenidas; dadas oportunidades locales y dada una oferta programática "Parecía ser que los habitantes de los asentamientos precarios participan activamente del Programa cuando:
IV. EL ITINERARIO DE EVALUACIÓN
Dada la finalidad propositiva del trabajo, éste no podía limitarse a verificar si los criterios apenas hipotizadas explicaban o no la diversidad participativa. Proponer un modelo de acción particiaptiva más eficaz significaba reconstruir las formas de organización que adoptan los habitantes de los asentamientos precarios al momento de resolver carencias habitacionales teniendo en cuenta, al mismo tiempo, los objetivos superiores de la política
social chilena vigente que se quisieran lograr.
Vale decir, era necesario establecer: 1) dónde intervenir; 2) a quién beneficiar; 3) determinar la prioridad, definir la secuencia temporal, definir el contenido y la cantidad de prestaciones a ofrecer 4) definir una modalidad de acceso a las prestaciones conforme al modo cómo estas comunidades resuelven habitualmente sus carencias de vida. Para ello era necesario conocer: 1) en qué tipo de comunidades el proceso participativo da resultados positivos; 2) las oportunidades locales que facilitan la participación de los habitantes de los asentamientos precarios en el Programa; 3) el tipo de oferta
programática que mejor responde a las carencias habitacionales de los habitantes de los asentamientos precarios, 4) cómo la gente común resuelve carencias habitacionales.
Fueron analizadas 102 comunidades, cercanas al 19% del total de comunidades beneficiarias (106.162 familias contadas al año base del Programa, 1996). Las comunidades fueron seleccionadas al azar a partir de las comunida- des ya beneficiadas por el Programa durante la Fase Piloto 1997 y Fase Regular 1998-1999.
La evaluación consistió en:
1. definir un indicador de participación, que diera cuenta del grado y de la naturaleza de la misma (15);
2. identificar los criterios que explican la diversidad participativa (sobretodo aquellos que demuestran ser garantes de desenlaces participativos exitosos);
3. elaborar un modelo de acción participativo más eficaz.
Para conocer el grado y la naturaleza de la participación y los criterios que determinan tales desenlaces, las 102 comunidades fueron analizadas en función de dichos aspectos, vale decir, en función de los parámetros que daban cuenta de la diversidad participativa y en
función de los criterios de contexto, las oportunidades locales, la oferta programática hipotéticamente garante de una alta participación.
En concreto, una vez definido el Indicador, fue medido el grado de inserción social en las 102 comunidades analizadas, y ellas fueron clasificadas en 4 categorías según el
desenlace: comunidades de alta, media y baja participación.
Fue observada la frecuencia de los criterios hipotizados en las distintas categorías.
Los criterios más frecuentes en una categoría específica respecto de la frecuencia del mismo criterio observada en el universo analizado (102 comunidades), explican el desenlace participativo en dicha categoría. Por ejemplo: si el porcentaje de comunidades localizadas en zonas
urbanas dentro del conjunto de comunidades a alta participación, es mayor que el porcentaje medio de dicho criterio observado en las 102 comunidades analizadas, entonces tal criterio -el hecho de que las comunidades se localicen en áreas urbanas-, se verifica como garante de una alta participación.
Ahora bien, como lo que importaba era justamente proponer un modelo de acción participativa más eficaz, entonces, de las comunidades más participativas fueron relevados los criterios más frecuentes, porque eran ésos los criterios garantes de desenlaces de participación exitosos (16).
V. LOS RESULTADOS
Grados y naturaleza de la participación
Los valores observados fueron: (ver cuadro de página siguiente "prospecto Nº1").
Los desenlaces participativos que dan cuenta de una alta participación son:
Los desenlaces participativos que dan cuenta de una baja participación son:
Los criterios que explican desenlaces participativos exitosos, vale decir los criterios garantes de una alta participación exitosos son:
Los criterios más frecuentes en la clase de comunidades a baja participación respecto de la frecuencia media observada en el universo analizado, vale decir los criterios garantes de desenlaces de participación negativos son:
De acuerdo a las frecuencias observadas, la localización, la procedencia de los habitantes, el respeto de la disponibili- dad horaria y la existencia de un lugar físico para realizar encuentros comunitarios, no influyen positivamente en el desenlace participativo. Es importante eso sí, el respeto del período de trabajo agrícola estivo cuando esa situación se verifica.
Los criterios de contexto, las oportunidades locales y la oferta programática que garantizarían desenlaces participativos altos son: la formación reciente de las comunidades, la certeza inmobiliaria (vale decir la seguridad de poder permanecer, hacer uso y usufructo de los terrenos donde viven éstos habitantes). La organización comunitaria: alta, sobretodo si se verifica la existencia del Comité de Allegados.
La oferta programática completa (con relación a la gama de carencias a superar); suficiente (con relación al número total de demandantes y con respecto a las capacidades a internalizar), e integral (con relación a las capacidades de los beneficiarios y a las oportunidades economico- productivas del lugar de residencia).
El adiestramiento en formulación de proyectos cuando es intenso, vale decir cuando supera 49 horas cronológicas de instrucción. Cuando el monitor de campo demuestra ser una actor de alta calidad técnica, vale decir que está capacitado y tiene experiencia laboral con ésta categoría social. Cuando el Programa presta un servicio integral y sistemático; vale decir, cuando entre una y otra prestación no pasan más de cuatro meses.
Otros criterios que determinaron los desenlaces participativos observados
Durante la evaluación fue posible verificar que 1) el número de comunidades beneficiadas por el Programa, y 2) la naturaleza y cantidad de fondos de contrapartida movilizados a partir de
la asistencia otorgada por el monitor de campo a la comunidad, han sido aspectos actuados de manera desconforme verificándose resultados más bajos de cuanto previsto. En este sentido, si la actuación programática se desarrollara como previsto, los desenlaces participativos serían más eficaces: al momento de intervenir, 27(30%) de las 250 comunidades seleccionadas para ser intervenidas entre 1998 y 1999, fueron egresadas sin intervención porque ya habían sido beneficiadas por programas públicos para la superación
de la pobreza;
50 (20%) de las comunidades no habían sido beneficiadas por el Programa, porque se encontraban bajo Tenencia de la Propiedad irregular; vale decir, que los habitantes ocupaban en terrenos en donde el uso y/o usufructo está prohibido; sólo 19 de las 102 comunidades analizadas fueron servidas por todas las instituciones socias del Programa Chile-Barrio. Ello significa que la relación media entre el total de prestaciones erogadas y el total de familias beneficiadas al menos por uno de los servicios a disposición es de 3.7 prestaciones por familias; (47.778 prestaciones/ 12.986 familias), en circunstancias de que si cada servicio hubiese beneficiado al 100% de las familias analizadas, la relación (estimada) hubiese sido de 4 prestaciones por familia (54. 967 prestaciones/ 13.407 familia). (ver cuadro "prospecto Nº 2")
Los monitores de campo (SDB) promovieron el ahorro de fondos de contrapartida en 88 de las 102 comunidades analizadas. Las 14 comunidades no motivadas en términos de ahorro están formadas por 822 familias del grupo a alta participación y 1691 familias a baja participación. Las comunidades a alta participación movilizan en media 2.89 UF, las familias a baja participación movilizan en media 0.97 Ufs. De acuerdo a éstas circunstancias, el Programa deja de percibir US$ 120.450 (1 UF son 30US$).
Proyectando esta situación en las 972 comunidades beneficiarias del Programa sería posible movilizar 213.871 UFs (US$ 6.400.000), en cambio podrían verse movilizadas 281.650 UF (US$ 9.000.000, de 97.456 familias x 2.98 Ufs), 32% más de lo alcanzable bajo las actuales circunstancias. (ver cuadro "Prospecto Nº 3").
En resumen, si la Dirección Ejecutiva velara por la existencia de los criterios garantes de desenlaces participativos exitosos, podrían aumentar el número de prestaciones erogadas, la cantidad de familias beneficiadas y los fondos de contrapartida en un 7.5% los primeros y en un 32% éste último aspecto.
VI. PROPUESTAS
Finalmente, para responder al encargo, la participación de habitantes de los campamentos y asentamientos precarios en el Programa Chile-Barrio, puede ser más eficaz si la Dirección Ejecutiva del Programa Chile-Barrio garantiza la existencia de las condiciones programáticas que a continuación se detallan.
1) Dónde intervenir
Intervenir preferentemente en campamentos y asentamientos precarios de Tenencia de la Propiedad regular; vale decir que los habitantes puedan permanecer en los terrenos que ocupan.
Intervenir en asentamientos dotados necesariamente de servicios básicos (agua potable, luz y alcantarillado); porque quedó demostrado que los habitantes no participan de proyectos relacionados con la inserción social si éstas carencias no están resueltas.
2) A quién beneficiar
Beneficiar a comunidades más bien grandes (formadas por más de 150 familias).
Beneficiar a comunidades que aún no han establecido o que han establecido una relación de trabajo en partenariado incipiente o antigua pero positiva con el ente local respectivo; ésto porque las comunidades que mantienen lazos de trabajo antiguos con el municipio respectivo se muestran reticentes frente al quehacer del Estado en general.
3) Cómo actuar
Diversificar y aumentar la oferta programática vigente, de tal modo que responda -al menos- a las carencias habitacionales sufridas por los habitantes asociados al quintil más bajo del País proyectadas en éste grupo objetivo (29). (ver cuadro "Prospecto Nº 4).
Si existe, establecer el primer contacto de trabajo con los Comités de Allegados y/o incentivar la formación de los mismos cuando amerita la situación (quedó demostrado que dicha organización promueve de iniciativas de desarrollo colectivo).
Actuar la oferta programática conforme a lo preestablecido: ofrecer todas las prestaciones programadas; operar con monitores de campo de alta calidad técnica; beneficiar a los habitantes de manera sistemática, en lo posible que no transcurran más de 4 meses entre un servicio programático y otro.
Informar y adiestrar en formulacion de proyectos a través de 49 horas didácticas al menos.
Para concluir vale señalar que los desenlaces participativos pueden mejorar sustancialmente utilizando los mismos recursos de manera eficiente y conforme lo previsto.
Es necesario que la Dirección Ejecutiva monitoree la participación de los habitantes de los asentamientos precarios. El modelo evaluativo descrito en éste documento o de ésta evaluación puede servir de referencia.
Es preciso beneficiar a las comunidades sujetas a situaciones regulares de Tenencia de la Propiedad; es importante no perder de vista que actualmente casi el 50% de las comunidades beneficiadas ocupan terrenos de modo irregular.
El Programa debe intentar resolver las carencias sufridas por éstos beneficiarios de manera integral y sistemática; ello sería posible convocando en el Programa otras instituciones públicas y privadas responsables de erogar servicios socio-asistenciales.
Considerando que el monitor de campo es el representante visible del Programa en terreno, corresponde que ésta figura sea al menos un actor de alta calidad técnica, para garantizar que el Plan de Acción Compartido diseñado en partenariado con los beneficiarios directos sea integral y que a través de la movilización de fondos de contrapartida se logren las metas propuestas. Ello es posible seleccionado a éstos actores conforme lo previsto.
Si los objetivos relacionados con la inserción social de éstos habitantes dicen relación con un aumento del uso de la red socio-asistencial pública y privada existente en el país y con la internalización de capacidades que faciliten una mayor autonomía en la constucción del proyecto de vida de éstas comunidades, el Programa debiera intensificar las actividades tendientes al logro de éstos propósitos (vale destacar la oferta programática de Prodemu; ha influído en el logro de desenlaces participativos exitosos en la comunidades que ha beneficiado).
ANEXO
Prospecto N°1: Oferta Programática Programa Chile- Barrio
(a): Servicio: prestación regular y continua centralizado o descentralizado, erogada por un órgano administrativo público (DOS: 1998:11) Programa: instrumento a través del cual las políticas públicas y privadas se llevan a la prática y se traducen en acciones concretas (ibidem) Beneficio: bien privado o público que satisface necesidades (op.cit.p 15)
(b): El prospecto N 2 detalla la oferta programática en ámbito inserción social.
NOTAS
1) Los habitantes de asentamientos y campamentos precarios son una categoría de habitantes que viven a lo largo del país en grupos de viviendas aisladas o contiguas bajo condiciones informales de Tenencia de la Propiedad inmobiliaria. Ellos sufren múltiples carencias habitacionales (por cierto). Además de la falta de alguno o de todos los servicios básicos (agua, electricidad y alcantarillado). Corresponden al grupo objetivo del Programa Chile-Barrio (v. definición en Chile-Barrio, Ministerio de la Vivienda y Urbanismo, Santiago, 1998, p.33). Modelo de acción participativo para revertir procesos de exclusión social a partir de la elaboración conjunta del proyecto habitacional entre Estado y los ciudadanos. Véase: "Comunicazione e partecipazione nella programmazione comunitaria: Una teoria e pratica", Urbanistica Informazione, n 140, marzo-abril 1995.
2) Es posible convertirse en excluido social de ciertos ámbitos sociales, y en otros en cambio, es posible mantenerse absolutamente integrado. Con relación a las características de los nuevos pobres Tosi señala: "se gli individui sono spesso socialmente esclusi attraverso la disoccupazione, non sono peró esclusi dal consumo e dalla produzione culturale. Spesso hanno una scolaritá superiore a quella degli operai tradizionali"....."Il paradosso di queste popolazioni é dunque che esse sembrano nello stesso tempo piú direttamente colpite dalla marginalitá, a causa della loro maggiore fragilitá, ma nello stesso tempo meglio adatte ai processi di modernizzazione" (Tosi:1994:164-165).
3) Gobiernos presidenciales chilenos instaurados desde 1990 en adelante.
4) Casi el 60% de los postulantes a programas habitacionales dirigidos a los quintiles más bajos del país, son excluídos por condicionantes imputables a los programas, no por reticencias y/ o incapacidad de los usuarios potenciales: mecanismos de acceso incongruentes respecto de las capacidades y respecto de la disponibilidad de los postulantes; producción anual de soluciones habitacionales insuficiente respecto de la demanda.
En 1995 el Gobierno chileno verificó que el país contaba con 4.239.000 de pobres de los cuales 1.035.000 eran indigentes (32.6% y el 7.3% con respecto a población total del país; 6% y 5.6% menos respecto de las cifras registradas en 1990) (Mideplan, doc.1 : 1998: 6). El 82% de éstas personas (3.5 millones) arrienda o comparte una vivienda bajo diversas condiciones: allegamiento, sub-arriendo u ocupación ilegal de terrenos. De ellos, 500.000 personas postulan a los programas habitacionales dirigidos al quintil más bajo del país (Minvu: 1995: 45-46). Ese año, los programas habitacionales beneficiaron a 43.000 (8.6%) del total de postulantes anuales. El 100% de los beneficiados era hábil (vale decir, económicamente solvente respecto de los fondos de contrapartida requeridos para acceder al beneficios). Más del 20% de los beneficiados no sufría carencias habitacionales. Aproximadamente el 60% de los postulantes quedó excluído del beneficio por falencias y/o condicionantes imputables a los programas, no por
reticencias o incapacidad de los usuarios mismos (Ibidem): o porque las condiciones de solvencia económica restringen el acceso al beneficio o porque la producción anual de vivienda no da a basto ( en Chile se construyen alrededor de 100.000 viviendas sociales al año). Situaciones similares de desfocalización se registran en otros programas sociales (v. "Focalización en la Vivienda Social", Minvu, Santiago de Chile, 1995 y Encuesta de Caracterización Socio-Económica, Casen 1998, Mideplan, Santiago, 2000).
5) Programa anunciado oficialmente por el ex-Presidente de la República en Mayo de 1997, y aprobado por D.S. Nº 33 del Ministerio de la Vivienda y Urbanismo de 1998.
6) Catastro Nacional de Asentamientos Precarios: inventario que permitió seleccionar las comunidades a beneficiar (972), tomando en consideración el nivel de precariedad de cada una de ellas (indicador de carencias habitacionales); v. Catastro Nacional de Asentamientos Precarios, Santiago, Minvu-U. de Chile, 1996.
7) Área Urbana: son entidades que concentran más de 200 habitantes. También son las que tienen entre 1001 y 2000 habitantes, pero más del 50% de ésta población es económicamente activa en el sector secundario y/o terciario. Las entidades urbanas se clasifican en ciudades (más de 5000 habitantes) y pueblos (menos de 5000 habitantes) (Chile-Barrio: 1997: 35). Área Rural: son las entidades de 1000 habitantes o menos y localidades con 1000 a
2000 habitantes, siempre que más del 50% de su población activa esté dedicada a actividades primarias (Ibid). Población Económicamente Activa: La población ocupada y desocupada; aquellos que trabajaron al menos una hora con remuneración (en dinero o especies) en la semana de referencia (cuando se levantó la Encuesta Casen; o bien, aquellos que trabajaron como aprendices o se dedicaron a la venta de algún servicio. También se incluyen a los familiares no remunerados.
Los desocupados en cambio, son quienes han hecho esfuerzos concretos en los últimos dos meses para encontrar trabajo (incluye a quienes buscan trabajo por primera vez y a los cesantes) (Ibid).
Población Económicamente Inactiva: Población en!Xbad de trabajar (15 años y más) que no está incorporada a la fuerza de trabajo (Ibid).
8) Servicio: prestación regular y continua centralizado o descentralizado promulgada por un órgano administrativo público (DOS: 1998:11) Programa: instrumento a través del cual las políticas públicas y privadas se llevan a la prática y se traducen en acciones concretas
(ibidem). Beneficio: bien privado o público que satisface necesidades (op.cit.p 15).
9) Nivel de Precariedad: condición habitacional definida a partir de diferentes variables: factibilidad de radicarse en el lugar donde viven éstas comunidades; nivel de equipamiento de servcios básicos (Chile-Barrio: 1998:35).
10) Fueron excluídas de ésta intervención las Comunidades Indígenas Rurales, las Comunidades Agrícolas de la IV Región y los conventillos existentes en los centros urbanos porque presentan características especiales en términos de origen histórico, antiguedad, étnia (Minvu-U.de Chile: 1997: 6).
11) A partir de una proyección del universo analizado en esta evaluación (102 comunidades).
12) La oferta programática parecía incompleta respecto del número total de beneficiarios potenciales y respecto de la diversidad de carencias a resolver; la oferta programática podía ser insuficiente respecto de las capacidades que el Programa quisiera que los beneficarios internalicen. La oferta programática parecía irrelevante respecto de los objetivos superiores de la política social chilena vigente.
13) El Departamento de Evaluación de Operaciones del Banco Mundial, refiriéndose a un buen diseño del proceso de monitoreo y de evaluación de un proyecto señala:"…good design have five componentes, for wich indicators can be defined. A structured set of indicators, covering outputs of goods and services generated by the project and their impact on beneficiaries. Provision for collecting data and managing project records so that the data required for indicators are compatible with existing statistics, and are avliable at reasonable cost. Insititutional arrangements for gathering, analyzing, and reporting project data, and for investing in capacity building, to sustain the M&E service. Proposal for the ways in wich M&E finding will be fed back into decision making…." (http://wbln0018.worldbank.org…/).
14) Los evaluadores de la Fase Piloto del Programa señalaron."….este tipo de comunidades prioriza por un lugar seguro (Tenencia de la Propiedad en regla), más que por la vivienda vista como objeto. Éstas comunidades demandan trabajo, y por tanto se someten a procesos intermedios (tests para medir habilidades y/o capacitación), sólo si existe la posibilidad cierta de ser colocados en un puesto laboral. Al momento de satisfacer carencias físicas del barrio o vivienda y carencias relativas a la generación de ingresos, lo hacen en forma simultánea, no consecutiva. Ellos establecen diversas formas organizacionales en función de la carencia a satisfacer (no hacen todo en grupo, como condicionan los programas, servicios y beneficios que forman parte de la oferta Chile- Barrio); ellos actúan en conformidad; es decir, aceptan y participan de la oferta pública cuando consideran que satisface sus necesidades y demandas. Condicionan la búsqueda de soluciones a los problemas relacionados al mejoramiento de sus condicio es de vida al calendario y jornada de trabajo….." (Evaluadores Fase Piloto Programa Chile-Barrio en entrevista del 14-09-1999).
15) El indicador de participación fue definido tomando en cuenta:
- el número de proyectos elaborados por cada comunidad a partir de la oferta programática Chile-Barrio;
- el número de beneficios por familia (indicador de cobertura programática);
- existencia o menos de proyectos de desarrollo comunitario elaborados por la comunidad haciendo uso de la red socio-asistencial que trasciende el Programa Chile-Barrio;
- la naturaleza y cantidad de ahorro de fondos de contrapartida movilizados por la comunidad durante el período de intervención programática.
Ésto, en el entendido que una comunidad que elabora y que implementa una gran cantidad de proyectos de desarrollo comunitario, que usa los servicios socio-asistenciales públicos y privados y que es capaz de organizarse de manera colectiva para movilizar una cantidad no indiferente de fondos de contrapartida, puede ser considerada una comunidad socialmente integrada.
16) Dentro de las partes del modelo que se reproponen está la oferta programática. La oferta programática faltante corresponde a la diferencia entre la oferta programática que responde (teóricamente), a las múltiples carencias habitacionales sufridas por los habitantes asociados al quintil más bajo del país proyectadas en el grupo objetivo del Programa Chile-Barrio, y
la oferta programática del Programa Chile-Barrio.
Las carencias sufridas por ésta categoría y la respuesta pública a ellas fueron relevadas de la Encuesta Socio-Económica Casen, Santiago, Mideplan, 1996 y 1998. La oferta programática Chile-Barrio fue relevada del Plan de Infraestructura 1999-2000, Ministerio de la Vivienda y Urbanismo, Santiago, 1998.
17) Proyectos complementarios son los proyectos de desarrollo comunitario elaborados por los beneficiarios haciendo uso de la red socio- asistencial pública y privada de nivel nacional.
18) Cobertura programática mide la capacidad comunitaria de hacerse partícipe de las prestaciones socio-asistenciales a disposición. Es la relación entre el número de beneficios generados y el número de familias beneficiadas por los distintos servicios del Programa. En éste Programa los beneficiarios son responsables elaborar y de desarrollar iniciativas comunitarias haciendo uso de los servicios a disposición.
19) El total de beneficiarios asciende a 47.778, el total de prestaciones erogadas asciende a 25.879 en 13.407 familias analizadas. En la mayoría de los casos, una prestación (entiéndase programa, servicio o beneficio), beneficia a más de 1 integrante por familia.
20) Un indicador indirecto de la percepción comunitaria respecto del aparato público.
21) Las carencias habitacionales se enfrentan a través de organizaciones funcionales y/o territoriales: Junta de Vecinos, el Centro de Madres y el Comité de Allegados.
22) 8 de 24 comunidades de ésta clase (33%) opina de éste modo respecto del aporte Fosis v/s el 25.7% de las comunidades bajo análisis, una opinión más moderada existe sobre el aporte del Servicio Nacional de Capacitación y Empleo, Sence.
23) Un indicador indirecto de la percepción comunitaria respecto del aparato público.
24) Las carencias habitacionales no se enfrentan a través de organizaciones funcionales y/o territoriales, porque ellas no existen. En éste tipo de comunidades se verifica sobretodo la inexistencia del Comité de Allegados.
25) 7 de 21 comunidades de ésta clase (32%) opina que el aporte Fosis es negativo como la media general; encambio 19 de 21 (90%) comunidades opina que el aporte Sence es negativo v/s una media general del 64% en el universo estudiado (Servicio Nacional de Capacitación y Empleo, Sence).
26) Intervención efectiva en las 102 comunidades analizadas (13.407 familias).
27) En la mayoría de los casos una familia es servida por más de un servicio.
28) Familias beneficiadas al menos por 1 institución.
29) En el entendido que los habitantes de los campamentos y asentamientos precarios no sufren más que éste tipo y ése grado de carencias; aunque en la práctica se sabe que son mucho más pobres.
30) Un indicador indirecto de la percepción comunitaria sobre el aparato público.
31) Una oferta programática tendiente a la inserción social es integral cuando entrega a los beneficiarios las herramientas para que ellos ocurra: información, adiestramiento, capacitación, apoyo a actividades microempresariales.
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