Revista invi N° 41, Noviembre 2000, Volumen 15: 7 a 50
Rubén Sepúlveda Ocampo
El artículo hace un análisis crítico de la
situación habitacional en Chile confrontando los éxitos
reconocidos del sistema vigente can las limitaciones que afectan la
calidad del hábitat residencial de la población,
especialmente la mas precaria. Como resultado de este balance propone
que se incorpore la participación de todos los actores al
sistema, que el Estado se transforme en un garante del desarrollo
sostenible y democrático, que se reconozca la diversidad social
y urbana, que se impulse una descentralización, que se abran
efectivos mecanismos de control social por parte de la sociedad civil,
que se contribuya al desarrollo y formación del capital humano,
que se avance con una legislación que integre el ordenamiento
territorial
urbano, que se reconozca que el sumo urbano es un bien económico
escaso, que se valorice la asistencia técnica, que se genere un
programa de mejoramiento del parque habitacional existente y se
estructure un mecanismo de evaluación de la producción
habitacional. Fue presentado en el VI Encuentro de la Red Universitaria
Latonaamericana de Cátedras de Vivienda; Córdoba
Argentina, Octubre 2000.
This article presents a critical analysis of the housing situation
in Chile comparing the known success of the present system with the
limitations affecting the residential habitat quality, specially in
poorer areas.
As a result of this analysis a proposition is made for all the actors
to take part in the system, to transform the state into a guarantee for
sustainable and democratic development, to acknowledge the social and
urban order to acknowledge the urban soil as a scarce economic good, to
value the technical assistance, to develop a program to improve the
existing housing stock and structure a mechanism to evaluate the
housing production. It was exposed at the VI encuentro of the red
universitaria latinoamericana de Cátedras de vivienda,
Córdoba, Argentina, October, 2000.
Palabras clave: polítca habitacional - Chile - calidad de vida
Keywords: Housing policy - Chile. Life Quality
INTRODUCCIÓN
Chile posee una larga y extensa experiencia habitacional desde
inicio del siglo pasado, con políticas habitacionales imbuidas
por enfoques higuienistas, asistencialistas, estructuralistas y
sectoriales, siendo pionero en programas habitacionales, tales como
lotes con servicios y autoconstrucción y ayuda mutua. A
través del tiempo, se construyó una sólida
institucionalidad del sector, concordante con los enfoques
ideológicos y económicos de los diversos gobiernos de la
época, que se desmanteló en el período de la
dictadura militar, con la implantación de un modelo neoliberal,
que en el ámbito de la vivienda social, significó asumir
el Estado un rol de subsidiario y regulador, en que la vivienda no es
un derecho por sí, sino se obtiene por el esfuerzo compartido
entre los ciudadanos y Estado.
La política habitacional vigente, reconocida internacionalmente
como exitosa, al cumplir 22 años demuestra fuertes debilidades y
contradiciones que son necesarias de analizar, especialmente cuando se
pretende replicar dicho modelo en diversos países de la
región, sin conocerlo en profundidad, con sus aspectos positivos
y limitaciones.
Es reconocido internacionalmente, que el país se encuentra en un
período de desarrollo caracterizado por un crecimiento
económico sostenido y un fortalecimiento del proceso
democrático, que se muestra a través de diversos
indicadores económicos, sociales y políticos (por
ejemplo, el PIB y el ingreso per cápita han ido mejorando en
forma paulatina y sostenida, como también los indicadores
macroeconómicos son más estables, pero ha aumentado la
inequidad en la distribución del ingreso) .
A pesar de ello, se han mantenido los problemas de desigualdades
sociales, alto grado de marginación y segregación
socioespacial y el "endurecimiento" de focos de pobreza que no logran
acceder a la acción subsidiaria del Estado.
Se debe reconocer que la política habitacional chilena ha sido
capaz de estabilizar el déficit habitacional, dinamizar el
sector de la construcción de viviendas, canalizar en forma clara
la demanda, fomentar el ahorro popular, crear diversos instrumentos de
financiamiento habitacional y generar mecanismos de
participación, pero se presentan algunos puntos críticos
que son claramente materia de reflexión y discusión.
Estos aspectos se refieren a las rigideces que tiene el modelo para
enfrentar una creciente descentralización de sus programas que
fortalezca el rol de los gobiernos regionales —principalmente del
nivel local—, la calidad de la producción habitacional
—no sólo constructiva, sino también en cuanto a la
generación de hábitat residenciales adecuados (con
equipamientos, áreas verdes, espacios comunes, etc.)—, los
crecientes niveles de deterioro ambiental y de violencia urbana, la
carencia de una política global de ordenamiento territorial con
capacidad de articular efectivamente
el desarrollo económico con el crecimiento de asentamientos humanos ambiental y socialmente sustentables, etc.
El revisar la experiencia habitacional chilena es un referente para la
reflexión sobre el pensar y el hacer en la elaboración de
políticas, programas y proyectos habitacionales en el contexto
de la economía global imperante y en el agotamiento de los
enfoques sectoriales, que hacen necesario el fortalecimiento y
desarrollo de las capacidades que permitan a los técnicos que
trabajan en este ámbito, articular con coherencia visiones
realistas y eficientes para lograr mejoras efectivas en la calidad de
vida de nuestra sociedad.
Para entender el modelo habitacional chileno vigente –utilizado
como paradigma por las agencias internacionales-, se debe considerar
que éste es reflejo de las profundas transformaciones que sufre
el sistema capitalista en la región, consolidándose el
modelo liberal a partir de las profundas transformaciones que sufre la
sociedad chilena en la dictadura militar y por los ajustes impuestos a
los países en vías de desarrollo por parte de diversas
agencias internacionales, tales como el Fondo Monetario Internacional y
el Banco Mundial. Estos cambios afectan intensamente la estructura del
Estado, en sus aspectos institucionales, organizativos y
simbólicos, que llevan a crear las condiciones que disminuyen su
presencia y la injerencia de la administración pública en
el ordenamiento institucional y económico de la sociedad.
En la profundización del proceso democrático del
país, se requieren realizar profundos cambios en las
políticas sociales, incluídas las habitacionales, de
manera de lograr un crecimiento sostenido, sustentable y equitativo,
que permita mejorar las opciones a los sectores más pobres de la
sociedad y mejorar en forma paulatina la calidad del hábitat
residencial.
PRINCIPIOS ORIENTADORES DE LA POLITICA HABITACIONAL CHILENA
El modelo habitacional chileno vigente descansa en tres pilares
básicos que son el ahorro, el subsidio directo a la demanda
otorgado por el Estado y el Crédito Hipotecario.
Se fomenta el ahorro por parte de las familias, garantizándoles
un interés preferencial y recuperabilidad de los recursos
invertidos(2), se promueve el aumento de la inversión privada,
con reglas de juegos atractivas, claras y estables, los subsidios a la
demanda son altamente focalizados, con el fin de privilegiar a los
más pobres y en forma paulatina, se promueve la
organización social y la participación colectiva para
acceder a los beneficios entregados por el Estado.
Para cubrir el valor de la vivienda, al ahorro previo y al subsidio
habitacional directo a la demanda cuando corresponda, se agrega un
crédito hipotecario de largo plazo, otorgado por instituciones
financieras privadas y por el sector público, para financiar
aquellos casos en que las familias no reúnen las exigencias
mínimas del mercado para ser considerados sujetos de
crédito.
Se han generado políticas de financiamiento de largo plazo, que
permiten distribuir en el tiempo, el gasto que demanda la
inversión en vivienda. En ese sentido, se ha estimulado por una
parte, el ahorro personal y familiar para adquirir viviendas y por
otra, a los inversionistas a destinar recursos al sector, garantizando
la recuperación de los fondos con una rentabilidad adecuada.
Los instrumentos de ahorro e inversión que se generan en el
financiamiento habitacional son al portador y transables en el mercado
secundario, lo que facilita la incorporación de los
inversionistas institucionales (Administradoras de Fondos de Pensiones,
Compañías de Seguros, Sociedades de Inversiones, etc.).
Otro principio orientador se refiere a la transparencia de los
procedimientos de postulación, selección y
asignación de los subsidios habitacionales, suficientemente
informados, objetivos, impersonales y no discrecionales.
PRINCIPALES RASGOS DE LA SITUACIÓN ACTUAL
Son indiscutibles los éxitos de orden cuantitativo que presenta la experiencia habitacional chilena (3), habiéndose consolidado "culturalmente" la trilogía de ahorro, subsidio directo y crédito hipotecario, a partir de una producción habitacional (cuyos valores fluctúan entre los US$ 3.807.- del Programa de Vivienda Progresiva Primera Etapa, los US$ 9.230 de la Vivienda Básica, los US$ 7.500 del Subsidio Rural y los US$ 43.269 del Subsidio Unificado) (4), que supera la formación de nuevos hogares, expresado en un aumento de la oferta y una activación de la demanda.
Son grandes desafíos abordar los problemas inherentes a dicho
modelo, como son la escasez de una oferta de suelo urbanizable a un
costo accesible para programas orientados a los más pobres, que
presenten una localización satisfactoria sustentable; la
deficitaria calidad del parque habitacional social, por su
tamaño, calidad constructiva y tipo de hábitat que
genera; las rigideces de un sistema administrativo centralizado para la
obtención y distribución de los recursos del Estado, que
impiden la coordinación intersectorial de inversiones y una
adecuada respuesta a las necesidades regionales y locales; la carencia
de una visión integral de asentamientos humanos, que impide una
adecuada respuesta en término de ciudad; la carencia de una
política de recuperación y mantención del parque
habitacional existente, que contribuye al aumento de áreas
deterioradas, que en un futuro cercano incrementarán la carencia
habitacional; la falta de programas de asistencia técnica
efectiva que apoyen los procesos de autoproducción social de
viviendas, la desigualdad en el acceso a los servicios y equipamientos
urbanos, manifestado en las diferencias de calidad y cantidad de los
servicios y equipamientos urbanos existentes en las diversas zonas de
la ciudad (grandes áreas de vivienda social aisladas y carentes
de ellos), el fuerte crecimiento en extensión, producto de los
procesos espontáneos de tomas de terreno, de los programas de
vivienda social llevados a cabo por las distintas administraciones de
las últimas tres décadas y de la liberalización de
la normativa urbana y de la libre acción del mercado, que llevan
a concentrar a los más pobres en sectores de la ciudad donde el
suelo urbano es de menor precio, lo que ha traído como
consecuencia fuertes procesos de fragmentación y
segregación de la pobreza, el aumento de los problemas
ambientales, traducidos en congestión vehicular, altos niveles
de contaminación acústica y del aire, manejo de los
residuos, etc., la seguridad urbana, que ha llevado a acciones tales
como enrejamientos de viviendas, pasajes, construcción de
barreras y cerramientos de áreas comunes en zonas de
departamentos, etc. por lo que la comunidad social se empieza a
atomizar progresivamente constituyendo enclaves territoriales
desvinculados unos con otros, aportando con eficacia a la
segregación de la ciudad, etc.
A los problemas anteriores, se agrega un progresivo incumplimiento del
pago de la cartera hipotecaria respecto a los créditos otorgados
por el Ministerio de Vivienda y Urbanismo, que implica romper el
sentido solidario del sistema, ya que al no restituir el crédito
hipotecario, se afecta el presupuesto del sector para reinvertirlo en
nuevas soluciones (5).
Por otra parte, se han generado cambios en la composición de la
demanda, con un incremento de nuevas formas de organización
familiar, que obligan a generar nuevas formas de acceso al sistema de
postulación habitacional.
El actual gobierno del Presidente Ricardo Lagos, ha implementado un
conjunto de acciones de corto plazo para abordar en forma paulatina
estas deficiencias, entre las cuales se destaca el priorizar a las
familias por sobre las personas individuales (por ejemplo, reconociendo
como carga familiar a los hijos por nacer), mejorar la
focalización hacia los sectores más pobres, racionalizar
las diversas líneas de acción vigentes, fortalecer los
sistemas de organización de los postulantes e incentivar los
aportes de terceros, estimular la integralidad de las acciones
habitacionales (por ejemplo, Programa Chile Barrio; Protocolo de
Acuerdo MINVU-SUBDERE), contribuir a disminuir la segregación de
las ciudades, impulsando áreas definidas como
estratégicas, que permitan generar focos de inversión
pública y privada, etc.
GRANDES DESAFÍOS PARA SUPERAR LOS PROBLEMAS
Es necesario que las políticas habitacionales sean
consideradas como políticas de Estado, compatibles con el
sistema económico, técnica y económicamente
eficientes en dar respuesta a las necesidades de las personas, en la
gestión financiera e institucional, en ayudar a construir
ciudad, en aportar a la superación de la pobreza y en el
mejoramiento de la calidad de vida, con soluciones ambientalmente
sustentables que trascienda el período de los gobiernos de
turno, con un enfoque integral centrado en el ser humano, con respeto a
la diversidad, con eficiencia, equidad, sostenibilidad y gobernabilidad.
Existe consenso que las acciones habitacionales generan irhpottantes
efectos laterales de movilización económica,
explícitamente reconocidos y por su escala y simbolismo, una
fuerte capacidad inductora de procesos de constitución de
patrones de interrelación y organización social, que los
planes habitacionales usualmente no reconocen y que asigna al habitante
un papel pasivo o en el mejor de los casos, su papel se reduce a
completar el ahorro previo a la obtención de la solución
habitacional
Prioritariamente en materia de políticas habitacionales y
urbanas se debe incorporar la participación de los diversos
actores,como un elemento central para el fortalecimiento de la sociedad
civil, que contribuye a la profundización del sistema
democrático. Lo anterior, tradicionalmente no ha estado
claramente incorporado en las diversas experiencias habitacionales que
se definen como participativas y la mayor parte de las veces, la
participación es dirigida, dejándose preestablecidos los
espacios donde los actores sociales pueden aportar. En
contraposición a dicho esquema, existen otras experiencias en
que se define la participación con un alto grado de flexibilidad
que permite la concertación de los agentes, adecuándose a
diversas situaciones (físicas, sociales, culturales, etc.), que
aprovechan los procesos sinérgicos que se pueden producir en un
esquema menos rígido.
El Estado no sólo debe ser un facilitador, sino un garante del
desarrollo sostenible y democrático, que promueva creativas
modalidades de planificación, regulación,
administración y distribución equitativa de los
beneficios obtenidos con el aumento de la productividad urbana, que
contribuyan a profundizar la democracia y la constitución de
ciudadanía.
Se requiere reconocer las limitaciones del enfoque sectorial y la
necesaria integralidad de las políticas sociales incluidas las
habitacionales. El esquema sectorial y aún muy centralizado de
asignación y producción de viviendas del MINVU, requiere
especiales esfuerzos para la integración con otros programas
sectoriales y territoriales, particularmente aquellos focalizados en
los más pobres. Un ejemplo de coordinación
multisectorial, es el Programa "Chile-Barrio", que está
orientado a regularizar en forma integral los 972 Asentamientos
Irregulares y Campamentos, detectados en un catastro realizado en 1996.
La política habitacional debe no sólo entregar viviendas,
sino ayudar a generar un hábitat más digno, para lo cual
se debe concertarse con otras instituciones públicas y privadas,
que permitan construir hábitat que cuenten con áreas
verdes, equipamientos, vialidad, transporte, salud, servicios, etc.
Por otra parte, todas las acciones insertas en las políticas
habitacionales deben reconocer la diversidad social y urbana,
promoviendo la integración frente a un modelo económico
que propicia la exclusión social, contribuyendo a construir un
mundo más solidario, equitativo y responsable. No basta con
tener una eficiente política de financiamiento para la vivienda
(situación característica del modelo habitacional
chileno, tan alabado por las agencias internacionales de
financiamiento).
En el diseño de políticas socio-habitacionales en forma
creciente se debe tender a una efectiva descentralización (ver
fig. 4), que signifique un traspaso integral de competencias, recursos
y poderes de decisión. Esto requiere una dispersión del
poder, con autonomía, capacidad de normar, con autoridades
elegidas democráticamente y con un efectivo control social de la
sociedad civil.
Como ejemplo, en Chile el Estado maneja aproximadamente el 20% de la
economía y este año, el 45% de los fondos públicos
son de decisión regional, con instrumentos de gestión que
permiten una efectiva compensación a las regiones más
deprimidas (por ejemplo, Fondo Nacional de Desarrollo Regional).
Por otra parte, se reconoce una creciente necesidad de un papel
protagónico de los gobiernos locales en el manejo de
políticas habitacionales, cuestión sin discusión
por los sectores políticos sin distinción
ideológica, pero que significa un mayor poder del ámbito
local, frente a modelos de desarrollo deshumanizantes o a las inercias
de la administración central y/o regional.
Este mayor protagonismo de los Municipios requiere de programas de
fortalecimiento en su estructura institucional, sus ingresos,
capacitación de recursos humanos, generación de
instancias de negociación con la comunidad, etc:
En el diseño de políticas habitacionales se debe
considerar la profunda contradicción que la economía
global genera en cuanto a ordenamiento territorial, ya que favorece los
desequilibrios regionales y locales en función de ser
fortalecedora de ciudades-nodos de redes económicas y de
decisión (por ej., Santiago, Buenos Aires, Sao Paulo). Estas
ciudades para ser competitivas y atraer inversiones a cualquier costo,
generan reducciones de impuestos y controles, bajos salarios y nivel de
protección social, etc. que contribuyen a conformar una espiral
descendente de las condiciones de vida, que aumentan la
exclusión social.
Por ejemplo, a pesar de los esfuerzos descentralizadores en Chile, la
capital (Santiago) concentra la localización de actividades del
nuevo poder económico, incluyendo las funciones de enlace con la
economía global, los principales servicios de producción
y financieros, el porcentaje mayoritario de la nueva industria, con
mayor capacidad innovadora, el 85% del gasto público, el 70% del
gasto en ciencia y tecnología, el 74% de las captaciones y el
82% de las colocaciones, el 97% de las operaciones del mercado de
valores, el 58% de la ocupación industrial y el 55% de los m2
construidos en vivienda, el 47,2% de su participación en el PIB
nacional, etc. (6)
Por otra parte, en Santiago se incrementó la estructura
urbana polarizada y segregada, donde la estratificación social
tiene su expresión física, se acentúa el proceso
de suburbanización y de metropolización expandida,
gentrificación en áreas de renovación urbana del
centro de la ciudad, incremento de barrios exclusivos y excluyentes,
nuevos malls, centros de esparcimientos, etc.
mundial de "Transparency International" (7) (Transparency
International, 2000). Chile sigue apareciendo como un país con
bajo riesgo de corrupción (7,4), en un lugar 18, sobre Portugal,
Francia y España. Finlandia aparece como el país con
menos riesgo de corrupción (10).
También es clave considerar acciones que faciliten la
sostenibilidad de las acciones involucradas en políticas
habita-cionales y contribuir a la formación de Capital Humano,
perfeccionando la acción de los diferentes actores sociales
vinculados a la rica diversidad de realidades y modos de vida,
profundizando la convivencia democrática.
Se debe considerar que una política habitacional debe tener una
base legislativa que integre el ordenamiento territorial y urbano. No
deben plantearse
reglamentos sólo dedicados a sustentar determinados programas o
planes habitacionales sin considerar otros aspectos relacionados, como
por ejemplo, descentralización, uso del suelo, protección
ambiental, constitución de reservas territoriales, etc.
También es necesario generar los estudios técnicos
suficientes sobre Costos de la Expansión Urbana de las distintas
localidades e instrumentos de Planificación Territorial
actualizados.
Una política habitacional eficiente, debe generar diversos
mecanismos de evaluación de la producción habitacional,
especialmente en determinar el grado de satisfacción de las
familias a las cuales de orienta la acción.
Por ello debe considerar los recursos necesarios para fomentar la investigación y desarrollo del sector.
Finalmente, consideramos que la política habitacional con los
ajustes enunciados efectivamente podrá contribuir a la
generación de un hábitat más integral y
democrático, con un gran desafío para nosotros los
profesionales involucrados, que por un principio básico de
equidad y de responsabilidad social, debemos aportar con nuestra
creatividad para construir una sociedad más justa y libertaria.
Esto nos demanda con mayor fuerza en nuestra condición de
académicos y esta red tiene la responsabilidad ineludible de
generar caminos y guiar a las futuras generaciones.
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
CEPAL, 1999: CONSENSOS URBANOS. APORTES DEL PLAN DE ACCION REGIONAL DE
AMERICA LATINA Y EL CARIBE SOBRE ASENTAMIENTOS HUMANOS. Docto.
Preliminar para discusión. La Habana. Octubre 1999.
CEPAL, 2000: EQUIDAD, DESARROLLO Y CIUDADANIA. Docto. CEPAL.
Vigésimoctavo Período de Sesiones, México, D.F.
Abril 2000.
CUMBRE DE LAS REGIONES, 1998: TODO CHILE ES CHILE. Consejo Nacional
para la Regionalización y Descentralización de Chile.
Viña del Mar y Valparaíso. Octubre 1-2, 1998.
Pág.: 40.
MIDEPLAN, 1997: RESULTADOS ENCUESTA CASEN 1996. Documento -MIDEPLAN. Santiago de Chile 1997.
MIDEPLAN, 1999: RESULTADOS ENCUESTA CASEN 1998. División Social
Docto. N2 6 Situación Habitacional en Chile 1990-1998. Santiago,
Chile. Julio 1999.
MINVU, 2000: PAGINA WWW.MINVU.CL
PNUD, 1999: INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO. Docto. PNUD. PNUD. Santiago, Chile. Junio 1999
PROGRAMA CHILE-BARRIOS, 1998: PROGRAMA CHILE BARRIO. Docto. Trabajo
Programa Chile Barrio. Dirección Ejecutiva. Santiago, Chile.
1998. 46 pág.
RAPOSO ALFONSO, 1994: LOS CONTEXTOS INSTITUCIONALES DE LA ACCION
PUBLICA EN LA PRODUCCION DEL ESPACIO HABITACIONAL. En: Documento de
Ponencias "Gestión de la Vivienda Social a Nivel Local". Ed.
Centro de Estudios de la Vivienda. Facultad de Arquitectura y Bellas
Artes. Universidad Central. Santiago, Chile. Abril 1994. Pág.
3-38.
SEPULVEDA OCAMPO RUBEN, 1999: PROGRAMA MEJORAMIENTO DE BARRIOS. ACCION
GUBERNAMENTAL INTEGRAL EN EL AMBITO LOCAL. En: Documento de Ponencias
"Políticas Habitacionales y Pobreza". Seminario INVI. FAU. U.
Chile. Santiago, Chile. Agosto 1999.9 pág.
SEPULVEDA OCAMPO RUBEN, 2000: SITUACIÓN DE LOS ASENTAMIENTOS
HUMANOS EN AMERICA LATINA Y EL CARIBE. EL CASO CHILENO. En
Boletín INVI N° 40. Volumen 15. Ed. INVI FAU U. Chile.
Santiago, Chile. Pág. 7 a 20.
NOTAS
1 Chile presentaba en 1996, un incremento de la desigual
distribución de los ingresos, como el propio Banco Mundial lo
reconoce ubicando al país, entre las naciones con peor
distribución, que hace que la participación del decil
más rico sea cercana aun 42.5% veces la participación del
decil más pobre.
2 Al 31112/1998 existían 1.519.662 cuentas de ahorro para la
vivienda, con un monto total pactado equivalente a US$ 1.700 millones y
un ahorro acumulado a dicha fecha, de 600 millones de dólares.
3 Se han construido más viviendas nuevas que las que se
necesitan para cada pareja que cumpliera 18 años en este
período (750.000 hombres y 750.000 mujeres que cumplieran 18
años entre 1989-1998)
4 1 UF=S15.000.-=US$27.
5 Según antecedentes del MINVU, en 1998 habían 273.567
deudores hipotecarios de los Servicios de Vivienda y
Urbanización (SERVIU) con una deuda equivalente a US$
634.896.057 (UF 22.009 730), de los cuales 88.736 estaban al día
y 184.831 se encontraban morosos, es decir, un 67.6% del universo, con
un valor en mora ascendente a USS 112 176.057 (UF 3.888770).
6 CUMBRE DE LAS REGIONES: TODO CHILE ES CHILE. Consejo Nacional para la
Regionalización y Descentralización de Chile. Viña
del Mar y Valparaíso. Octubre 1-2, 1998. Pág.: 40,
7 El Indice de Percepción de Corrupción (IPC) clasifica
países en función de la medida en que se percibe que
existe corrupción entre los funcionarios públicos y los
políticos. La clasificación se refleja en una escala de 1
a 10 (altamente limpio). Los informes anuales están basados en
16 encuestas entre el sector empresarial, público en general y
analistas de cada país, realizadas por 8 instituciones
independientes.