Revista invi N°38 - Noviembre 1999 - Volumen 14: 15 a 26
María José Bazán Lópes 2
Este artículo ahonda en las dificultades presentes en muchos Municipios argentinos, desde el análisis y conocimiento de distintos casos frente a la descentralización de las políticas sociohabitacionales en el marco de la agenda de acción global. Se repasará brevemente las implicancias de la reforma del Estado y los lineamientos de las agencias internacionales en las políticas nacionales, para saltar al nivel local en su capacidad institucional y operativa ante los cambios. Finalmente, tomando a la gestión habitacional del Municipio dentro de las necesidades de gobemabilidad y los renovados cánones del desarrollo local, se intenta generar una especie de mini-agenda.
This paper presents problems existing in many Argentinean
Municipalities, it analyses different cases in the context of the
decentralisation policies for social housing within the global action
agenda. A quick look wiil be taken to the implications of the State
reforms and the presence of the directives of the international
agencies in the national palícies, from here we will move to the
local level to study the institutional and óperative capacity
when tacing the changes. Finally a mini - agenda ís developed
from the Municípality housing management considering the
governability needs and the renewed patterns of local development.
INTRODUCCIÓN
Este fin de milenio marca para los gobiernos una época de
oportunidades únicas, grandes riesgos y decisiones complejas sin
retorno, hacia un Estado capaz de vincularse más eficientemente
con una sociedad pluralista, democrática, mejor informada,
más demandante y por sobre todo, participativa (Kliksberg,
1994). El Estado de los 90s se acerca a conceptos anteriores a su
momento más prolífico institucionalmente: el Estado del
Bienestar, conformado por políticas integrales, estructuras y
esquemas de acción universales. En Argentina, los niveles de
productividad del modelo no alcanzaron la institucionalización
necesaria -aun en sus mejores momentos- para consolidarlo a
través de la expansión industrial y la
incorporación social, justificándose la falta de
desarrollo resultante por la hiperinflación
casi constante en los 80s, el producto bruto estancado, la lenta
desindustrialización, el achicamiento del mercado laboral y la
precarización. P. Rosanvalion (1995) estructura la nueva
cuestión social en el contexto global desde la exclusión,
la desestabilización general de la condición salarial y
el empobrecimiento de las clases medias.
El ataque ideológico al Bienestar no es un simple revival
neoclásico: cuestiona la responsabilidad innegable del Estado de
garantizar la ciudadanía, erradicar la pobreza y construir una
sociedad más equitativa. En el marco de una agenda social
nacional que vira hacia la generación de islas de cobertura y
desprotección, la política de vivienda se reconvierte de
una política sectorial productora de soluciones, a un paquete de
programas sociales reunidos por algunos lineamientos comunes como uno
más de los sistemas de facilitación, generando un amplio
espacio para la iniciativa de otros actores. Entonces, el cambio
requerido en el Municipio gira en torno a las preguntas de
¿Qué transformaciones debe encarar para mitigar los
efectos de la crisis? ¿Qué escenario ofrecerán
nuestras ciudades en los próximos años?
¿Qué posibilidades tiene de impulsar un desarrollo social
equitativo desde sus propias capacidades?
Sobre los avatares de los Municipios en la gestión
latinoamericana, se ha escrito mucho. Mucha tinta ha corrido sobre lo
que debería hacer y las oportunidades que se ofrecen con el
proceso de descentralización. Dejando de lado las bondades que
implicaría, este trabajo intenta avanzar sobre los escollos,
obstáculos, impedimentos, amenazas, debilidades e inconvenientes
que se presentan ante las nuevas políticas socio-habitacionales
desde la perspectiva de la pobreza, la situación del Municipio,
el futuro de la agenda local, las relaciones y las transformaciones
urgentes que requiere.
CAMBIOS HABITACIONALES
Hasta los 80s, el debate mundial siguió alrededor del
crecimiento económico como dimensión fundante y
unívoca del desarrollo. Sólo a finales de la
década, la creciente pobreza adquiere centralidad en los
discursos, ya que podría convertirse en un 'boomerang' para el
sistema. El replanteo de las políticas en vistas a resignificar
el desarrollo se dio desde 2 grupos institucionales: los organismos
técnico-financieros internacionales (el Fondo Monetario
Internacional y el Banco Mundial, fuentes conceptuales del ajuste) y el
sistema de Naciones Unidas como usina político-ideológica
de las compensaciones sociales (Habitat, 1990 y 1996; BM, 1994 y CEPAL,
1995)3, lo que llevó a la reconceptualización del Estado.
La reconceptualización política del modelo implica la
reforma gerencia/del Estado en su organización, decisiones
políticas y arquitectura institucional (CLAD, 1998). En
Argentina, las especialidades del proceso de transformación
desde 1990 -políticamente incluyente y socialmente excluyente
(Mendicoa, 1997)- derivaron en: el empequeñecimiento del Estado;
la concentración de la riqueza; la descentralización de
responsabilidades y roles hacia las provincias con escasos recursos y
poder real; el empobrecimiento del Estado nación; la
mercancía como vínculo social en detrimento de la
política; la delegación táctica de poderes y
decisiones en organismos y procesos supranacionales; y el consecuente
deterioro de la propia institución en su
capacidad de gestión, afectando sus niveles de gobernabilidad
social y gobernancia institucional pública (Oszlak, 1997). Desde
los 70s, la política habitacional nacional estaba encarada a
través del FONAVI (Fondo Nacional de Vivienda), un sistema
jurídico-institucional-financiero (4) de provisión de
vivienda llave en mano para sectores de menores recursos y
fortaleciendo implícitamente a las grandes empresas del sector
ensamblador-ejecutor de la construcción en los
emprendímientos gigantes. Generó una articulación
estatal altamente centralizada, ya que la Secretaría de Vivienda
de la Nación (SV) asignaba los cupos provinciales,
definía las especificaciones técnicas regionales y
realizaba los concursos nacionales de proyecto y las licitaciones para
la ejecución. Los Institutos Provinciales de Vivienda (IPVs)
determinaban los cupos de los departamentos sin un control efectivo de
los fondos. La participación del Municipio se reducía a
colaborar en la ejecución por la provisión de tierras de
localización, la realización de las obras de
infraestructura y el control del padrón de adjudicatarios.
Mientras esta estructura sectorial se mantuvo casi inalterable hasta
1992, en los 80s algunos organismos públicos se animaron a
experimentar alternativas dando una mayor relevancia al rol municipal
pero con altos niveles de subsidio. En el caso de la Provincia de
Buenos Aires, es destacable el impacto que generaron los programas
Pro-Casa y Pro-Tierra entre 1987 y 1991 en el fortalecimiento de las
capacidades locales, ya que incentivaron la creación de
dependencias específicas en vivienda en los Municipios. Los
programas no tuvieron continuidad política, por lo cual estas
dependencias tuvieron una suerte aleatoria, volviéndose
implícitamente al esquema centralizado del FONAVI.
En los 90s, la crisis de legitimidad del Bienestar en la región
y los mandatos de las políticas del ajuste, lesionaron el rol
del Estado en relación a la pobreza (6). Las políticas
sociales se reconfiguran a través del vaciamiento de los
derechos sociales y el universalismo se reduce a grupos y
localizaciones precisas a través de la focalización,
acentuando el carácter de dádiva generosa de allá
lejos y hace tiempo de las prestaciones públicas (Bustelo e
Isuani, 1990 y Oszlak, 1997). El particionamiento de la agenda social
significa en la sociedad argentina desandar un camino de derechos
específicos extendidos (Lo Vuolo, 1991), por la
implementación de conceptos como integralidad, exclusión,
focalización, vulnerabilidad, riesgo, redes de
contención, fortalecimiento, equidad y participación.
En el campo habitacional, a nivel nacional los mercados se
reestructuran creciendo las acciones en rehabilitación,
mantenimiento y la demanda de viviendas individuales, a la vez que
disminuyen sensiblemente la escala de los barrios en realización
(de varios cientos en el apogeo del FONAVI a unas pocas decenas). Bajo
el signo de las agendas multilaterales, el problema habitacional es
percibido por el conflicto urbano que ocasiona la población
excluida, intentándose su formalización a través
de la optimización del funcionamiento del sector vivienda y
potenciando el efecto de los limitados recursos públicos. El
aumento y la diversificación de los problemas de vivienda se
puso en evidencia en la Encuesta Habitacional de 1988 y verificado por
el Censo Nacional de Población y Vivienda de 1991, donde el
déficit total era de 3 millones de unidades, de las cuales
900.000 son irrecuperables, 1.600.000 precarias recuperables y 500.000
son buenas viviendas con hacinamiento. Estos datos, más los
complejos emergentes
socio-urbanos de los conjuntos habitacionales, las irreversibles
limitaciones operativas del FONAVI -en un contexto casi continuo de
crisis hiperinflacionaria e institucional- y el imperativo de la
reorganización estatal, hicieron necesaria una revisión
crítica de las acciones.
Las nuevas políticas de vivienda se actualizan para condecir con
el nuevo modelo de Estado: democratizado, dinámico y
descentralizado. La propuesta se centra en que el Estado sea
constructor de viviendas para los sectores de menores recursos, con
participación de usuarios, OSCs, agentes financieros y empresas,
mientras el sector privado se dedica a los sectores medíos y
altos. El Estado asume el rol de facilitador de las soluciones
habitacionales (Banco Mundial, 1993) (5), en un modelo que incluye a
las políticas habitacionales dentro de las políticas
sociales con la diversificación de soluciones, la
creación de instrumentos financieros diferenciados, la
descentralización y reingeniería del FONAVI y una
estrategia social en tierras para los sectores de pobrezas.
Para dar cumplimiento, se sanciona un conjunto de leyes que introducen
las innovaciones en las políticas habitacionales. La Ley de
Financiamiento de la Vivienda y la Construcción (Ley 24.441/94)
enuncia nuevos instrumentos financieros para desarrollar el sector
privado. Se complementa con el Sistema Federal de Vivienda (Ley
24.464/95), que implica el traspaso del nivel de decisión
más relevante a los IPVs -en una evidente crítica a la
trama burocrática anterior- en la planificación, el
diseño de las operatorias (avalando la diversificación
programática) y la asignación de los cupos a los
Municipios, a la vez que se preserva para el nivel central el control y
auditoría. Posteriormente, la mayoría de las Provincias y
el Estado Nacional firmaron el Pacto Fiscal Federal (1992), donde se
descentraliza efectivamente el FONAVI a los IPVs. En el caso de
las tierras fiscales, se crea el Plan Arraigo (Ley Nac. de
Tierras-1991) y para dominio privado la ALey Pierri (L. 24.374/94). Las
políticas de los 90s estimulan la demanda (perfeccionando los
derechos de propiedad, hipotecas y subsidios focalizados), la oferta
(provisión de infraestructura, desregulación del suelo
urbano y la construcción, y organización del sector), y
la gestión (marco normativo tendiente al funcionamiento de
mercado). El nuevo marco legal y los programas en materia habitacional
legal intentan de impulsar el crecimiento económico nacional al
descentralizar los fondos, con lo cual se propone la
dinamización del mercado laboral.
EL ROL MUNICIPAL: FUE, ES Y SERÁ
El Municipio es una institución constituida para la administración y gobierno del espacio local, con contenidos estadual, territorial, social y político (Herzer y Pírez, 1988). El leit-motiv en la gestión local del Bienestar se basaba en la disponibilidad de recursos, la operatividad burocrática y la secuencia institucional interna. A partir de los 90s, nuevos elementos en la agenda local demandan cambios: la democratización institucional, la descentralización municipal, la participación ciudadana y las relaciones con las instancias superiores, cuestiones básicas para tener cierto éxito de gobierno. El Municipio se convierte, por obra y gracia de la descentralización, en receptor de parte de la esfera pública central, debiendo redefinir su rol hacia (Jordán y Simioni, 1998):
• la producción del hábitat, por la
desregulación del suelo, la provisión de infraestructura
y servicios, y vivienda;
• el transporte, tradicionalmente con poco espacio en la gestión;
• la recreación, fundamentalmente ligada a los espacios públicos;
• el bienestar social, altamente determinada por las políticas centrales;
• la organización de los servicios públicos locales
de educación (primariafundamentalmente) y salud (en la
prevención y en algunos países en la atención
secundaria);
• la nutrición, con una creciente importancia en los sectores de pobreza urbana;
• la seguridad, cuestión que en general el nivel central es renuente a delegarla;
• el cuidado del medioambiente, en cumplimiento de la Agenda Local 21; y,
• la promoción económico-productiva (mypes, pymes y
grandes empresas) (7) y políticas activas de empleo.
Los Municipios en Argentina tienen distinto carácter, con
poderes y facultades otorgadas por las constituciones provinciales,
definiendo en su heterogeidad la esencia del federalismo. Por
sólo rescatar 2 situaciones del espectro nacional, se pueden
comparar las políticas habitacionales encaradas por las
Provincias de Buenos Aires y Mendoza en las distintas estrategias de
sus Municipios.
Salvo raras excepciones, los Municipios bonaerenses se han encargado
fundamentalmente y por su esencia jurídico-administrativa de la
implementación de operatorias estatales, la gestión de
obras particulares, la creación y aplicación del marco
normativo de construcción de la ciudad y la provisión de
infraestructura y servicios urbanos, en un rol estático y
colaborador. Derivados de la reforma del Estado aun no totalmente
asimilada en la Provincia, los cambios en la gestión local se
vinculan a los emprendimientos encarados por la securitización
con fondos del Banco Hipotecario Nacional y FONAVI, así como por
la incorporación de las 'Casas de Tierras' como estructura
provincial de implementación de las leyes nacionales para la
regularización dominial. Y es precisamente allí, donde el
Municipio bonaerense empieza a transitar lentamente por un rol
más activo pero aun dentro de la ejecución de
políticas ajenas (Bazán Lopes, 1997).
La descentralización del FONAVI hacia los gobiernos locales no
es uniforme, pero en los casos en que se ha implementado propicia una
mayor participación social en el proceso de producción.
En el caso de Mendoza, la descentralización del FONAVI desde el
IPV a los Municipios se efectiviza como una vía de
renovación de redes clientelares que implican el fortalecimiento
de los liderazgos locales (Bazán Lopes, 1997). La
participación ha sido el caballito de batalla en los programas
incorporada al discurso Apara aportar al fortalecimiento de la sociedad
civil, pero al ser puntual y sólo en la ejecución de
operatorias (8), evidencia, agudiza y cristaliza las condiciones de
inequidad, trocando el rol del beneficiario en ejecutor-beneficiario
aumentando los niveles de autoproducción.
Vale decir que tanto en la experiencia argentina como en la
latinoamericana, la participación implica incluir en la
gestión a las OSCs (9), las OBCs (10) y los grupos vulnerables,
transfiriendo responsabilidades y cubriendo los desbalances sociales
del ajuste. Conlleva a su vez que estos actores renuncien a ser
naturales sujetos de derecho (pasivos) e implica la construcción
de una noción de ciudadanía distinta. Su
aplicación como herramienta puntual ha evidenciado las
condiciones de inequidad al actuar colaborativamente con el Estado,
diluyendo el sentido crítico esencial que significa y
obstaculizando la implementación de una verdadera
participación social como un modus operandi estructuralmente
novedoso en toda la gestión habitacional.
En cuanto a los programas de vivienda focalizados, el Municipio
funciona como contraparte operativa del nivel central definiendo la
vinculación primaria decisiva y fundante de las otras en un
esquema de decisión altamente centralizado. Los aportes
municipales se fundan en su conocimiento de la problemática
social local y sus canales de relación social, mientras que el
nivel central aporta toda la ingeniería de gestión y su
propia capacidad operativa (Bazán Lopes, 1999). En este esquema,
las relaciones con la instancia provincial surgen
específicamente como una vinculación instrumental para la
complementación de programas específicos acorde a cada
contexto.
DEBILIDADES MUNICIPALES
Idealmente, la descentralización supone un sujeto - el
Municipio- capaz de asumir la gestión de los intereses
colectivos y desarrollar la participación política y
social a través de canales más fluidos de
comunicación e información, con nuevos procedimientos
electorales que den chance a movimientos localistas, y la
articulación entre órganos representativos y
organizaciones sociales contribuyendo a las distintas formas de
economía social o cooperación. El Municipio post-reforma
es exaltado como el componente básico o elemental del Estado
(Jordán y Simioni, 1998), mientras que M. Castells (1987)
establece la posibilidad de que su ensalsamiento se deba más a
su función histórica y revalorizada recientemente de
recaudador fiscal, crecientemente importante en el ajuste. C. De Mattos
sostiene que su operativización acrítica puede llevar a
la idealización de lo local, escondiendo la proliferación
de instancias inarticuladas obstaculizadoras de la gobernabilidad.
La capacidad local de gestión habitacional se relaciona con su
estructura, tradición política y el espacio de
acción, amén de la relevancia del tema en la sociedad
local. A través de distintos casos analizados (11) y conocidos
(12) de los Municipios argentinos, se puede observar que se presentan
ciertos obstáculos que dificultan la gestión habitacional
en la descentralización, en los aspectos de
implementación, financiamiento y el funcionamiento de la
institución (13). Sin embargo, se debe considerar que los
obtáculos e instancias multiplicadoras de los problemas de
gestión son también parte de la impronta dada por la
práctica política latinoamericana a los sistemas
políticos, marcada por los liderazgos caudillares y la escasa
transparencia en las acciones (Herzery Pírez, 1988; CLAD, 1998;
y Mac Donald et al, 1998). En el plano técnico-operativo, los
principales obstáculos se presentan por:
• la falta genérica de equipamiento y material
técnico adecuados debidos a la escasa incorporación
tecnológica y la falta de planificación en las
inversiones en equipo;
• la información, inevitablemente escasa y poco confiable
por la desactualización de los sistemas de recolección y
los contenidos, afectando la percepción crítica y su
capacidad de acción;
• la inarticulación de las políticas urbanas,
habitacionales y sociales impidiendo una visión integral,
generando intervenciones puntuales, de bajo impacto y cristalizadoras
de la inequidad por la segregación y fragmentación
socio-espacial;
• la escala de acción, manteniéndose el foco de las
intervenciones en el proyecto puntual y pocas veces se opera
también en la escala del territorio, más abarcativa e
integradora; y
• la focalización, donde se mezclan los criterios
programáticos establecidos con los intereses
clientelísticos, la demanda efectiva y las necesidades
personales, lo cual permite desvíos operativos e ineficiencia.
La cuestión de los recursos humanos tiene peso porque de ellos depende la concreción de las agendas y la construcción de la gestión, en cuyo caso sus ineficiencias en muchos casos se pueden explicar por:
• la capacitación, sin la formación ni el
perfeccionamiento de las competencias personales lo que se evidencia en
la falta de profesionalización pertinente para implementar
programas sociales innovadores con gestión participativa;
• la inexperiencia laboral, debida a la rotación laboral
relacionada con la interna partidaria y la propia capacidad de
obediencia política;
• la capacidad organizacional de los niveles jerárquicos,
siendo despreciable la idoneidad en el tema para acceder al cargo
mientras que se centra en su poder de convocatoria personal;
• la escasa aproximación a la realidad local, más
presionados por el proceso político interno del partido en el
gobierno que por las urgencias de la problemática social local; y
• la ineficiencia e ineficacia burocrática, dado que la
estructura no desea modificar sus códigos y procedimientos
rutinarios, directamente proporcionales a la falta de iniciativa muy
arraigada en las prácticas del sector público altamente
estancado en su dinámica.
El campo económico-financiero es fundamental al momento de actuar, y la transparencia y eficacia de gestión son esenciales, devirtúandose en la experiencia local por:
• la disponibilidad efectiva escasa, ya para manejar las
responsabilidades tradicionales como para asumir las que recibe como
mandatos post-reforma, sin ser lo suficientemente reforzados desde la
esfera central;
• la contabilidad, evidente en la discrecionalidad
histórica en el manejo de los fondos en función de cubrir
desbalances internos y garantizar el funcionamiento del aparato
partidario local, con serios problemas en su justificación;
• la financiación, sin comprometerse a avalar las acciones
a través de partidas presupuestarias propias o bien por la
búsqueda de programas complementarios de otros niveles; y
• el manejo de recursos, empleados en parte tradicionalmente como
una oportunidad válida para el fortalecimiento de los lazos
clientelares con distintos sectores del escenario local.
El aspecto institucionales el que define el perfil de acción del
Municipio y por tanto expresa concretamente si existen los problemas a
través de:
• las áreas de gestión, ya que en general las
funciones habitacionales están disperdigadas en las misiones de
las oficinas de planeamiento urbano y asistencia social, sin
ámbitos de incumbencia específica ni articulación
posible (ya por la voluntad de acercamiento o por los mandatos
funcionales);
• el control como una tradición de trabajo inexistente, que
impide la sistematización de la experiencia de gestión y
el mejoramiento del desempeño institucional y personal, es decir
en el impedimiento de la replicabilidad de los casos exitosos;
• la personalización, dado que la toma de decisión
es altamente burocrática y se concentra finalmente en la figura
del Intendente (aun en cuestiones menores y cotidianas), marcando una
estructura verticalista y voluntarista;
• la racionalización de planta, resistiendo el
"rightsizing" en el ajuste de la relación
tamaño-función-capacidad que implica el nuevo perfil del
Estado;
• la discrecionalidad en las acciones, como emergente de un
sistema político local débil que asume como propio el
Municipio en un escenario donde su poder es hegemónico e
indiscutido;
• la falta de credibilidad instalada en la sociedad local, avalada
por la práctica histórica de esta institución,
dado el crónico incumplimiento de los compromisos adquiridos;
• el aislamiento del Municipio, renuente a generar espacios de
articulación con las OSCs, ya que siente que es disminuir su rol
de decididor local neto y una afrenta a su condición estatal. En
caso de generarlos, tiende a manejar la relación según su
propio beneficio político;
• la desconcentración de funciones centrales, fortaleciendo
al Municipio formalmente pero negando recursos reales, lo que atomiza
efectivamente los reclamos sociales en múltiples ámbitos
y llevando el conflicto al escenario local;
• los tiempos para transformar los modos de gestión, que
exceden los plazos de los programas y las urgencias políticas,
cuestión casi incomprensible desde el pragmatismo gubernamental
(sea local o superior). La sustentabilidad de los procesos de cambio
que implican depende del nivel de compromiso institucional realmente
asumido.
Estos enunciados detallan las dificultades pragmáticas de querer impulsar un cambio estructural en las modalidades de gestión y en los procedimientos burocráticos del Municipio, tradicionalmente con acotado espacio de acción y decisión tanto en lo socio-habitacional como en otras cuestiones que hacen al gobierno local. En vista a ello, las oportunidades de mejorar la gestión local se relacionan con la indispensable definición de sus responsabilidades institucionales, el requerimiento de una mejor capacidad de decisión, el incremento de recursos movilizados en el proceso decisorio, y, la eficiencia como meta en la gestión y provisión de servicios urbanos.
ECHA PA'LANTE...
El perfil del Municipio en la reforma estatal plantea el desarrollo
local generando un poder (social, económico, político y
cultural-institucional) antes inexistente en él, y el mayor
desafío está en compatibilizar las recomendaciones de las
agendas con las especificidades propias de la región y los
requerimientos del país (CLAD(14), 1998). Estas agendas plantean
la descentralización como oportunidad histórica para
reconstruir el Municipio,
reforzando su credibilidad política, recomponiendo su rol en una
nueva tensión constructiva, fomentando una cultura
política de concertación y reduciendo la brecha entre las
demandas de los más desprotegidos y la práctica
política (CLAD, 1998; IHS(15), 1998; Habitat(16) y WACLAC(17),
1998; y IULA(18), 1999). En particular, la Agenda Local 21 considera la
gestión local un proceso político pleno de conflictos e
intereses opuestos, donde las condiciones democratizantes pueden
garantizar otra dinámica en la producción, funcionamiento
y mantenimiento de la ciudad (Alien, 1997).
Para el Programa de Gestión Urbana (PNUD-Habitat), las
áreas clave para fortalecer la capacidad institucional local son
el financiamiento, la administración de recursos, la
gestión de infraestructuras, la cuestión de tierras, el
cuidado del medio ambiente y la reducción de la pobreza.
Recomienda crear un esquema facilitador que asegure la máxima
participación integral de todos los agentes, proyectando al
Municipio como una entidad activa y abierta (Vanderschueren, Wegelin y
Wekwete, 1996). Queda claro que el rol del gobierno local en la
traducción de las políticas centrales a la demanda local,
es un espacio casi inexplorado de la decisión-acción,
donde puede generar, planificar, programar e implementar acciones
pertinentes a su escenario social.
Entonces, ¿qué puede hacer el gobierno local para asumir
sus problemas en el campo habitacional y empezar a gestionar con su
propio estilo? Puede:
• mejorar el acceso efectivo a la gestión estatal:
saliendo a buscar la demanda y no sólo recepcionando las
necesidades, así como por la generación de una base de
información de programas estatales aun de otros niveles y por la
optimización de la focalización;
• articular y coordinar sus políticas urbanas,
habitacionales y sociales para intervenir conjuntamente en áreas
específicas perfeccionando los sistemas de información y
decisión, y operar de la misma manera con los niveles superiores;
• co-gestionar con las OSCs y el sector privado, como una
innovación en la gestión social reforzando sus relaciones;
• asociarse con otros Municipios, para incorporar las nuevas
formas de gestión en problemas institucionales más
eficiententemente al racionalizar el proceso de implementación,
y posibilitar su propio fortalecimiento institucional, tanto en su rol
social en el escenario local como en la estructura del Estado de la
cual es parte al ejercer presión ante niveles superiores en pro
de obtener más y mejores recursos;
• generar sus propias líneas hacia los sectores de pobreza
(por ejemplo en el campo de la microfinanciación), explorando
innovaciones y complementos a los programas centrales y superiores; y
• descentralizarinstitucionalmente el gobierno local, acercando la
gestión a los sectores más necesitados, generando la
cultura de abrir el Municipio.
Yendo más allá de la cuestión habitacional, una mejor gestión local no sólo se logra por medio de una reforma interna sino a través de la reformulación de sus relaciones en ámbitos democráticos con amplia participación ciudadana. Gobernar en un Municipio es más que administrar recursos, se relaciona con cuestiones y propósitos que se podrían resumir en los magníficent 10 (Bazán Lopes, 1999):
1. Atender las demandas locales
(sociales-económicas-productivas-políticas) con
respuestas adecuadas en tiempo y forma,
2. Tener amplitud de perspectiva, contemplando un abanico posible de
estrategias de promoción social para el desarrollo local,
3. Ampliar su capacidad de negociación con otros actores
sociales y otros niveles del Estado a través del empowerment,
4. Propiciar la generación de espacios de participación ciudadana más amplios y democráticos,
5. Desarrollar esquemas burocráticos ágiles, flexibles y
racionales, de organización dinámica y eficiente,
6. Impulsar un proceso de capacitación y perfeccionamiento continuo en el personal con motivación y creatividad,
7. Generar un sistema de monitoreo y control de gestión eficiente y efectivo con mecanismos transparentes,
8. Mejorar su capacidad financiera, con criterios de endeudamiento e
indicadores de desempeño lógicos a su potencialidad y
posibilidades,
9. Reorganizarse en una estructura interna descentralizada con
capacidad administrativa y financiera políticamente
constructivos, y
10. Gerenciar la diversidad política, en armonía con
todos los partidos políticos, las OSCs y la comunidad como parte
de la construcción de una nueva ciudadanía.
Este decálogo del buen gobierno se plantea observando que los
cambios se impulsan desde el nivel central del Estado en Argentina, lo
que marca un fuerte sentido de imposición y una actitud
receptiva desde la estructura local bastante universalizada. Entonces,
el Municipio está realmente consciente de lo que implican las
nuevas formas de gestión en general y las innovaciones en las
políticas socio-habitacionales en particular? Las internaliza?
Ve la oportunidad latente que existe en estos enunciados de comenzar a
lideraren su territorio y en cuestiones que -ahora hasta
institucionalmente- le competen...? Después de todo, pareciera
que una actitud pasiva a la espera de soluciones mágicas de
arriba, son una utopía en los tiempos del ajuste...
NOTAS
1 Este artículo se basa en una monografía sobre el
Seminario Iberoamericano Política habitacional y Gobierno local
realizada para la Maestría en Hábitat y Vivienda (ciclo
1997-1998), Facultad de Arquitectura Urbanismo y Diseño,
Universidad Nacional de Mar del Plata.
2 Arquitecta. Tesista en la Carrera de Especialización de
Postgrado en Ciencias del Territorio (Fac. de Arquitectura y Urbanismo,
Universidad Nacional de La Plata) y Maestría en Hábitat y
Vivienda (Fac. de Arquitectura Urbanismo y Diseño, Universidad
Nacional de Mar Del Plata). Becas de investigación UNLP
1995-1999. Docente en Planeamiento Físico -grado- e
Introducción a la Teoría Físico-Espacial
-postgrado- (FAU-UNLP). Se desempeña en el Instituto de Estudios
del Hábitat (FAU-UNLP) desde 1994, desarrollando proyectos en la
línea de las políticas socio-habitacionales en
relación a los emergentes socio-urbanos, los programas
focalizados contra la pobreza en la microrregión del Gran La
Plata, la capacidad de gestión local, y recientemente, en
estudios comparativos sobre las políticas urbanas de los planes
estratégicos en las mercociudades.
3 Sus objetivos de replanteo del desarrollo se explicitaron en sendos
documentos, a través de distintos conceptos: Desarrollo humano
del PNUD, Ajuste con rostro humano de UNICEF, Transformación
productiva con equidad de CEPAL. Desarrollo cultural de la UNESCO y
ACrecimiento con equdad de PREAL/OIT.
4 Decreto-Ley Nacional 19.929 de creación del FONAVI (1972) y su modificatoria general D-L Nac. 21.581 (1977).
5 Donde por primera vez aparece esta conceptualización del rol
del Estado, es en CNUAH, 1988: Estrategia mundial de /a vivienda hasta
el año 2000 , Publicación NNUU, Nairobi, un documento que
abre un escenario de cambios en el pensamiento de las agencias de
desarrollo en cuanto al tema vivienda y formas de intervención
en el hábitat.
6 Decreto 690/92. Política habitacional y el Plan de
Acción, Secretaría de Vivienda y Calidad Ambiental,
Ministerio de Salud y Acción Social de la Nación,
Boletín Oficial de la Nación del 6 mayo 1992.
7 En la legislación económica argentina actual (1999), ha
sido necesario distinguir 2 categorías de pequeñas
unidades económicas que se ajustan a las distintas modalidades
de empresas que se verifican en campo. AMypes@ se llama a los
microemprendimientos productivos, entendidos como las unidades
económicas formadas con escaso capital inicial, donde se pueden
encontrar algunós casos de empresas familiares. Mientras que
Apymes@ es la abreviatura de pequeñas y medianas empresas, que
cuentan con un mayor capital inicial y deben cubrir mayor cantidad de
exigencias legales e impositivas, donde las primeras se consideran
dentro del rango de hasta 25 empleados y las segundas con una planta de
hasta 300 empleados.
8 Se toma como ejemplo paradigmático del rol municipal en la
gestión descentralizada a lo realizado desde la dirección
de vivienda de Guaymallén, Programa AAsentar la familia@ -
Barrio Lihué. Informe presentado en el Encuentro Regional de
Vivienda, Mar del Plata, 5 y 6 de mayo de 1995.
9 Organizaciones de la sociedad civil.
10 Organizaciones de base comunitarias.
11 Se puede documentar el análisis de la capacidad de
gestión de los Municipios de La Plata y Berisso -ambos ubicados
en la Provincia de Buenos Aires- en el campo de las políticas
sociales.
En el caso de La Plata, el análisis se centró en el
problema habitacional local y la complejidad de las políticas de
los niveles superiores de gobierno, en consonancia con la
inarticulación de las dependencias vinculadas así como en
la inexistencia de un ámbito de tratamiento específico de
la cuestión. En BAZÁN LOPES, M.J., Programa de
asesoramiento integral a la comunidad como parte de una política
municipal de vivienda - Informe final, La Plata
(Arg.), Mimeo, Proyecto de Beca de investigación UNLP 1995-1997, 1997.
En el caso de Berisso, se interpreta la capacidad municipal en cuanto a
la problemática de la pobreza y los programas sociales
focalizados, donde la cuestión del hábitat y la vivienda
están presentes como marco de acción. En BAZAN LOPES,
M.J., La gestión social del Estado en grupos de pobreza. El
Programa deAtencióna Grupos Vulnerables en Berisso. Informe
Final, La Plata (Arg.), Mimeo, Beca de investigación UNLP, 1999.
12 El conocimiento de algunos casos se relaciona con el contacto
directo establecido a través de visitas académicas y
entrevistas con actores de diversos Municipios, como en el caso de
Guaymallén en el Gran Mendoza, San Miguel de Tucumán,
Córdoba, San Carlos de Bariloche, Mar del Plata (Munic. De
General Pueyrredón), Rosario y Santa Fe. En BAZÁN LOPES,
M.J., Programa de asesoramiento a la comunidad en vivienda como parte
de una política municipal - Informe Final, La Plata (Arg.),
Mimeo, Beca de investigación UNLP 1995-1999, 1997.
En otros casos, algunos emergentes fueron extraidos de publicaciones
como HERZER, H. y PIREZ, P. (Comp.), Gobierno de la ciudad y crisis en
la Argentina, Buenos Aires (Arg.), IIED-AL, Grupo Editor
Latinoamericano, 1988.
13 Se debe hacer constar que no se generalizan los problemas a todos
los Municipios argentinos en relación a la gestión de
programas habitacionales descentralizados, sino que se quiere dar un
repertorio lo más completo y abarcativo posible de los
obtáculos que se pueden presentar al querer implementar una
nueva modalidad de gestión. Por otra parte, sólo algunos
son los que se presentan en cada caso, articulándose e
imbricándose para dar sus propias particularidades.
14 Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo
de América Latina, Secretariado en Caracas, Venezuela.
15 International Housing Studies, Rotterdam
16 Centro de Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (CNUAH), Secretariado en Nairobi, Kenia.
17 World Associations of Cities and Local Authorities Coordination, Secretariado en Ginebra, Suiza.
18 International Union of Local Authorities, Secretariado en La Haya, Holanda.
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