Revista invi N°37 - Agosto 1999 - Volumen 14: 90 A 101
Edwin Haramoto 1
1 Arquitecto. Director del instituto de la Vivienda. Facultad deArquitectura y Urbanismo, Universidad de Chile
INTRODUCCIÓN
La Organización de las Naciones Unidas ha establecido a partir de 1997 y hasta el año 2006 la «Década Internacional para la Erradicación de la Pobreza» y el artículo 25 de la «Declaración Universal de los Derechos Humanos» de 1948 señala que toda persona y su familia tienen derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure entre otros la «vivienda». Dentro de este marco general el Instituto de la Vivienda, en el año de la celebración del sesquicentenario de nuestra Facultad de Arquitectura y Urbanismo, ha organizado un conjunto de programas
a desarrollarse en el curso del presente año. El Seminario sobre «Vivienda Social: Opciones para las familias más pobres» se inscribe dentro de dichas actividades y da inicio al conjunto de eventos programados.
El objetivo del Seminario fue realizaren primertérmino un diagnóstico para detectar las oportunidades que tienen las familias y hogares más pobres para atender sus problemas habitacionales dentro de un enfoque más integral, entendiendo que su solución puede ser un aporte a la superación de la pobreza, pero dentro de un conjunto de medidas que atiendan otras necesidades básicas, como empleo, alimentación, salud y educación.
En segundo término, se intentóa partir del diagnóstico, realizar propuestas que permitieran salvar las dificultades que pudieron ser detectadas, de modo de ir constituyendo aportes útiles para los diversos actores sociales en un año de elección presidencial donde deberán surgir nuevas políticas de todo orden, entre ellas las de vivienda. Es dentro de este marco, que se hizo esta Presentación y Propuesta Preliminar que se expusieron en dicho Seminario.
PRESENTACIÓN DEL PROBLEMA
Resumen:
En esta presentación se sostiene que la opción habitacional para los pobres es cada vez más restringida, especialmente en la RM, y que se necesita abordar dicho problema mediante nuevos enfoques y propuestas en un marco mayor e integrativo de planteamientos sociales y culturales, urbanos-rurales, de gestión financiera y administrativa.
Desarrollo:
Es necesario, antes que nada, dar un reconocimiento a una política habitacional exitosa, especialmente
desde el punto de vista cuantitativo, que durante casi una década ha operado en nuestro país, logrando construir en sus mejores momentos un promedio cercano a 10 viviendas por cada mil habitantes, logrando disminuir el déficit existente. Entre 1990 y 1993 se iniciaron 407.645 viviendas con un promedio anual de 101.911, y entre 1994 y 1996 se iniciaron 401.443 viviendas con un promedio anual de 133.614, cifras históricas nunca alcanzadas en el país. Además, hay que sumar a esto las soluciones construidas por el Programa Mejoramiento de Barrios del Ministerio del Interior entre 1990 y 1998, que alcanza la cifra de 144.705 unidades, con un promedio anual de 16.078.
Sin embargo, dentro de este positivo panorama, están disminuyendo las oportunidades para que las familias y hogares más pobres (1) tengan acceso a un alojamiento digno en localizaciones no segregadas, como es el caso de la Región Metropolitana que acumula el 28.5% de ellos, produciendo una gran inequidad social; y teniendo presente que el problema habitacional está íntimamente ligado al del desarrollo territorial urbano-rural entre otros.
La falta de equidad se puede sostener con los siguientes argumentos:
a) La inequitativa distribución del ingreso y el aumento poco significativo del mismo: el ingreso del 10% de hogares más pobres era casi treinta veces menor en 1996 que el 10% más rico y no tenía tendencia a disminuir, lo que ha quedado comprobado en la encuesta Casen de 1998.(2)
b) La alta tasa de desempleo: la tasa de desocupación en 1996 de los primeros dos deciles alcanzaba el 21,8% y el 10,7% respectivamente, en un promedio general del 5,8%.
c) El acceso desigual a bienes y servicios: los lugares donde viven los pobres carecen en general de los equipamientos y servicios necesarios.
d) La segregación urbana existente: la mayor parte de los conjuntos de viviendas básicas en Santiago ha sido construida en determinadas comunas periféricas produciendo un gran crecimiento y una mayor concentración de la pobreza.(3)
La menor posibilidad de acceso a las viviendas sociales en la Región Metropolitana (RM) se manifiesta en lo siguiente:
a) Un menor número de viviendas construidas: las viviendas básicas terminadas en la RM disminuyó entre 1995 y 1998 desde 11.118 a 4.649 unidades anuales, siendo 8.258 en 1996 y 6.317 en 1997 (4); y ausencia de Viviendas Progresivas primera etapa desde 1993 (5).
b) Viviendas más caras: las viviendas básicas terminadas en la RM, en un plausible intento de mejorar su calidad constructiva, están alcanzando valores cercano a las 400 UF (6), teniendo presente que entre 1996 y 1998 su valor promedio aumentó de 237 UF a 314,8 UF. Estos valores son bastante representativos para las viviendas básicas terminadas en todo el país, ya que, cuando el promedio nacional fue de 234,9 UF en 1995 el de la RM fue de 233,9 UF y cuando en 1996 el promedio nacional fue de 239,5 UF en la RM fue de 237 UF.
c) Un subsidio menor o no reajustado: el subsidio habitacional tope disminuyó en 1992 desde 180 UF a 140 UF (7) y se ha mantenido en ese monto hasta ahora; en el inicio del Programa de Viviendas Básicas el subsidio ascendía como máximo a 200 UF. (8)
d) El aumento en las exigencias de ahorro de 8 a 10 UF desde 1992. (9)
Estos indicadores inciden en una menor opción para alcanzar una vivienda básica; o si la hubiera, puede producir dificultades futuras para el pago del crédito, transformándose en deudores morosos. Dentro de las conclusiones del documento MIDEPLAN, 1998: Impacto de la Política Habitacional de los Años Noventa se señala: «Las modificaciones no son fáciles si se consideran los niveles de ingresos de los hogares más pobres, que entre los postulantes a programas habitacionales del quintil 1 no permiten tal mejoramiento de los estándares sobre la base de aumentar su aporte al financiamiento de su vivienda por la vía del ahorro y, menos aún, del endeudamiento»
Situación de alojamiento de las familias y hogares más pobres:
Actualmente los pobres están viviendo en alojamiento o asentamientos precarios, ya que en 972 campamentos y asentamientos irregulares en 1996,
no todos igualmente precarios, se alojaba una población cercana a las 95.000 familias y 450.000 personas, sin considerar otros tipos de asentamientos especiales como comunidades agrícolas e indígenas, conventillos y cités no registrados en el Catastro (10). Otros viven corno allegados y/o arrendatarios, por cuanto en 1996 existían aún 746 mil familias allegadas, a pesar de haber disminuido de 919 mil en 1990 (11). Otros acceden a viviendas subsidiadas sin tener capacidad de pago, los deudores morosos SERVIU en la RM representan el 58,4 °I° del total de deudores, ubicándose un porcentaje cercano al 70% de los hogares en el Primer Decil de ingresos (12).
La atención hacia la pobreza en lo habitacional está concentrada en programas del MINVU: viviendas progresivas (PVP), subsidio rural, viviendas básicas (PVB), programa especial para trabajadores (PET), en el Programa Mejoramiento de Barrios (PMB) del Ministerio del Interior y más recientemente en el programa Chile Barrio de carácter muitisectorial, cuyos resultados iniciales no están dentro de nuestro conocimiento.
Para los que viven en asentamientos precarios que pueden ser radicados o erradicados, existe el Programa Mejoramiento de Barrías, PVP segunda etapa y Chile Barrio. En el caso de los allegados y arrendatarios, algunos de ellos pueden instalarse mediante el Programa de Densificación Predial, pero la mayor parte deben optar por algún otro programa. Es posible sostener que para el caso de los pobres que necesitan mejoramiento de viviendas y asentamientos existen programas que los acogen. Sin embargo, para los que buscan nuevas soluciones, su situación es más restringida.
Si analizamos la situación de la RM, que no es generalizable, pero si tiene un gran impacto puesto que las viviendas básicas terminadas en la Región
Metropolitana representaba en 1996 el 31.8 % del país, que a pesar de ser inferior al 40.4 % de 1995, tiene una significativa incidencia sobre el total nacional. En esta Región no opera el PVP primera etapa desde 1993 (5), aplicándose solamente el PVP en segunda etapa en programas de mejoramiento y densificación predial; y las viviendas básicas están cada vez más fuera del alcance de las familias más pobres por el precio que han alcanzado (13), a no ser que el sistema de subsidios cubra ese aumento como en algunos casos excepcionales ha ocurrido, y/o que mejoren las condiciones de crédito en cuanto a tasas de interés y extensión de la deuda. El PVP primera etapa suma 2157 unidades en la RM en un total nacional de 35.545, entre 1990 y 1996, representando el 6.1%. (14)
Este diagnóstico nos lleva a concluir en lo siguiente:
1.- Existe una disminución en las posibilidades de acceso a un alojamiento digno para los más pobres.
2.- La existencia de una inequidad social en el país que perdura a pesar de los esfuerzos, expresada en:
a) inequitativa distribución del ingreso,
b) acceso desigual a bienes y servicios y
c) segregación urbana. Se suma a esta situación la dimensión que adquiere el desempleo para los más pobres.
Uno de los grandes desafíos de las Políticas Habitacionales de Gobierno en tiempo en que se acercan las elecciones presidenciales y un cambio de mandato, lo constituye la formulación de nuevas opciones habitacionales para los más pobres, sin desarticular todo un sistema que atiende al resto de la población y dentro de una propuesta coherente con el desarrollo del país.
CITAS
(1) Se denomina «Línea de indigencia» al costo de la canasta alimentaria y se define como indigentes a las personas que residen en hogares cuyo ingreso per cápita es inferior a este valor.
El valor de la «Línea de Pobreza» para las zonas urbanas, se obtiene duplicando el valor de la Línea de Indigencia en tanto que el de las zonas rurales se calcula incrementando en 75% el presupuesto básico de alimentación.
El costo de la canasta de alimentos se estima en $18.507 por persona en las zonas urbanas y $14.260 en las zonas rurales, a precios de marzo de 1999. Esto significa que una familia urbana de 5 miembros, por ejemplo, requiere de $ 92.535 para satisfacer adecuadamente sus necesidades alimentarias; y que para la satisfacción del conjunto de necesidades básicas requiere de un presupuesto mensual de $ 185.070, siendo el costo per cápita, o línea de pobreza, de $ 37.014.
(2) Ver Tabla sobre Distribución del Ingreso de los Hogares según decil de Ingreso Monetario 1998.
(3) Ver Gráfico sobre Localización de Conjuntos Habitacionales de Viviendas Básicas en Comunas del Gran Santiago.
(4) Ver Tabla sobre Número de Viviendas Básicas terminadas en
la RM entre 1990 y 1998.
(5) Ver Tabla sobre N° de Viviendas Progresivas Primera Etapa terminadas en la RM entre 1990 y 1996.
(6) UF quiere decir Unidad de Fomento, que es un valor referencial reajustable día a día según el alza del costo de la vida, que en julio de 1999 equivalía aproximadamente a 28.5 dólares americanos. Por lo tanto 400 UF equivalía a cerca de US $ 11.400.
(7) Datos recogidos de las Memorias MINVU desde 1990 hasta 1996.
(8) En MINVU, 1981: Viviendas Básicas, Programa 1980, junio-diciembre se señala que «Al precio de la vivienda fijada por SERVIU se le aplicará el monto del Subsidio Habitacional equivalente al 75% de la vivienda, con un máximo de 200 U.F., conforme lo establece el D.S. N° 152 (V.y U.) de 1979.» Además en el Título III del D.S. 138 publicado en Diario Oficial del 24.09.82, se establece que a las personas que viven en condiciones de extrema marginalidad habitacional en áreas urbanas (campamentos, conventillos, cités, operaciones sitio y otras situaciones similares), incluidos en programas anuales de erradicación o radicación del MINVU se otorgará por una sola vez y sin cargo de restitución un subsidio de un monto único de 200 UF.
(9) Datos recogidos de las Memorias MINVU desde 1990 hasta 1996.
(10) Ver instituto de la Vivienda, 1997: Informe Final, Catastro de Campamentos y Asentamientos Irregulares. MINVU, Santiago, Chile.
(11) Ver MIDEPLAN, 1 998: Impacto de la Política Habitacional de los Años Noventa. Documentos MIDEPLAN, División Social, Santiago, Chile
(12) Ver Instituto de la Vivienda, 1997: Deudores Hipotecarios SERVIU: Comportamiento de pago y determinantes de morosidad. MINVU, Santiago, Chile.
(13) Ver Gráfico sobre Condiciones mínimas para tener acceso a las viviendas del Programa de Viviendas Básicas en la Región Metropolitana según valores existentes entre 1990 y 1998.
(14) Datos recogidos de las Memorias MINVU desde 1990 hasta 1996.
Fuente: Mideplan, Pobreza y distribución del ingreso en Chile, 1998. Resultados de la VII Encuesta de Caracterizacíón Socioeconómica Nacional (CASEN 1998), santiago, Junio, 1999.
LOCALIZACION DE CONJUNTOS HABITACIONALES DE VIVIENDAS BASICAS Comunas del Gran Santiago: en número, ubicación y periodo de 1990 a 1998 Autor: Edwin Haramoto junio 1999 Fuente: Antecedentes y Memorias Minvu