Revista invi N°36 - Mayo 1999 - Volumen 14: 105
a 118
PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN
ESTRATÉGICA EN LA COMUNA DE
SANTIAGO. ¿SON LAS HERRAMIENTAS O LOS OBJETIVOS LOS
INAPROPIADOS?(1)
Paola Jirón 2
1 La versión en inglés de este documento fue
presentada en el Congreso internacional «Shelter and
Revitalization of Old and Historic Urban Centres» realizado
en La Habana, Cuba entre el 30 de marzo y el 3 de abril de 1998.
2 Académica del INVI-FAU-U.de Chile
Resumen
La planificación y gestión
estratégica son las más recientes herramientas
utilizadas para la intervención en los espacios urbanos.
Esta moda se refleja en su uso en una diversidad de ciudades tales como
Barcelona, Seúl, Córdoba y Bogotá,
entre otras. La razón para promover los enfoques
estratégicos se asocia principalmente a la necesidad de
aumentar la competitividad y productividad de las ciudades en el marco
de la fase de globalización de la economía. Por
medio de estas técnicas de planificación y
gestión, la Municipalidad de Santiago ha implementado de
manera "exitosa" su enfoque estratégico a lo largo de los
últimos siete años. Este documento revisa el
trabajo llevado a cabo por el municipio, uno de los más
importantes del país. Argumenta que su enfoque
estratégico no ha sido satisfactorio debido principalmente a
que ha excluido y expulsado a los residentes de menores ingresos del
centro de la ciudad para permitir que agencias inmobiliarias construyan
condominios "exclusivos" para grupos de ingresos medios
aprovechando el subsidio de renovación urbana existente.
Adicionalmente, ha pretendido emplear la planificación
estratégica como un fin en si mismo, sin considerar que
ésta es sólo una herramienta para lograr
objetivos. A menos que los objetivos sean claros y bien definidos, e
intenten alcanzar un futuro sustentable, en el corto y largo plazo la
Comuna de Santiago continuará excluyendo a los
más pobres de ella. Este trabajo primero revisa los
conceptos de planificación y gestión
estratégica y luego describe las principales estrategias
utilizadas por la Municipalidad de Santiago a lo largo de los
últimos siete años. Finalmente, examina los
elementos que este gobierno local podría enfatizar o revisar
para lograr una Comuna realmente revitalizada.
Abstract
Strategic pianning and management are considered the latest tools to
intervene urban spaces. This tendency is reflected in their use in
cities as diverse as Barcelona, Seoul, Cordoba and Bogota, amongst
others. The main reason for promoting strategic approaches is mainly
associated to increasing the competitiveness and productivity of
cities, in view of the globalising phase of the economy. Using these
techniques of management and planning, the City of Santiago has
"successfully" applied its strategic approach over the past seven
years. This paper revises the work carried out by this Municipality,
one of the most important ones in the country. It argues that its
strategic vision has not been satisfactory mainly because it has
exciuded and ejected the poor residents of the city centre to ailow for
"exclusive" condominium and lucrative real estate agencies to build for
middle income groups taking advantage of the exísting urban
renewal subsidies. In addition, it has intended to use strategic
planning as an end neglecting the fact that this is only a tooi for
achieving goals. Unless the objectives become clear and weil defined,
with the intention of reaching a sustainable futuro, in the short and
long run, the City will continuo to exclude the poorest of the area.
This paper fist revises the concepts of strategic planníng
and management. It then describes the malle strategies used by the
Municipality of Santiago over the past few years. Finally, it examines
the elements this local authority could emphasise or revise in order to
achieve a truly revitalised City.
INTRODUCCIÓN
La planificación y la gestión
estratégica son las herramientas más recientes
utilizadas para la intervención en los espacios urbanos.
Esta tendencia se refleja en su aplicación en ciudades tan
diversas como Barcelona, Seúl, Córdoba y
Bogotá, entre otras. La razón para promover los
enfoques estratégicos se asocia principalmente a la
necesidad de aumentar la competitividad y productividad en las
ciudades. Las ciudades hoy en día juegan un papel
estratégico en la nueva economía mundial, ya que
proporcionan un lugar para coordinar los flujos transnacionales de
información, servicios y finanzas. Las ciudades se
transforman con el fin de funcionar como centros para la
organización, control y servicio de los mercados de
capitales y el procesamiento de las exportaciones y la alta
tecnología (Harris, 1996). Sin embargo, estos fines
económicos también implican vastas exclusiones de
los principales procesos que inyectan el crecimiento
económico (Sassen, 1994), un crecimiento que no
necesariamente es capturado por las mismas ciudades, sino por una
pequeña minoría que no siempre reinvierte en el
desarrollo de las mismas.
En este sentido, la promoción de la planificación
y la gestión estratégica con fines
únicamente de aumento del crecimiento económico
de las ciudades es un objetivo discutible, al requerir estos
instrumentos de negociaciones y jerarquizaciones que suelen beneficiar
solo a algunos y no a la totalidad o a la mayoría de los
residentes o usuarios de una ciudad. Este es el caso de la
Municipalidad de Santiago de Chile3, la cual, con el ánimo
de 'revivir la Comuna', ha implementado estas herramientas para
promover el proceso de renovación urbana estimulado desde
finales de los años 80. Es evidente que Santiago ha
experimentado cambios profundos en términos de
revitalización de su centro. Sin embargo, y como
generalmente sucede, este proceso ha excluido y expulsado aquellos con
menor capacidad de entrar en este nuevo escenario.
En este documento se discutirá la forma en que la
planificación y la gestión estratégica
pueden ser herramientas útiles para incorporar y generar
ciudades más participativas y sustentables4, en el contexto
de una economía globalizante, siempre y cuando exista la
voluntad política de hacerlo. En el caso de Santiago, la
manera como se han utilizado estos instrumentos puede considerarse,
principalmente, como gestión inmobiliaria, ya que sus
promotores no han considerado de manera general e integral, aspectos
vitales de la ciudad que ellos dicen ser `de todos'. Se
revisarán primeramente los conceptos de
planificación y gestión estratégica
para luego describir las principales estrategias utilizadas por la
Municipalidad de Santiago a lo largo de los últimos siete
años. Finalmente, se examinarán los elementos que
este municipio podría enfatizar o revisar para revitalizar
en forma efectiva la Comuna.
PLANIFICACIÓN
Y GESTIÓN ESTRATÉGICA
Thomas (1994) define la gestión del desarrollo como aquella
que se lleva a cabo por uno o más agentes para alcanzar el
'progreso' dentro del "proceso de cambio social. en el contexto de
conflictos de objetivos, valores e intereses" (Thomas, 1994: 14). Esta
definición resulta útil para presentar los
conceptos de planificación y gestión
estratégica (PE y GE), respectivamente, ya que implica un
esfuerzo deliberado de alguien por alcanzar un progreso
común y requiere una articulación para resolver
los conflictos que surjan.
La PE y la GE han existido en el ámbito privado desde los
años 50. Al ser transferidos al ámbito
público, muchos de los componentes originales se adoptan.
Sin embargo, debido a las diferencias de los objetivos y a la
complejidad del contexto, algunos de los componentes se han modificado,
ampliado o mejorado. Se puede considerar ecléctico como
campo de estudio ya que está basado en diversos marcos
teóricos, es consecuente con las necesidades urbanas
actuales y requiere un enfoque multidiscipiinario para lidiar con ellos
de una manera integral.
Estas herramientas de gestión han sido presentadas en la
práctica urbana como respuesta a la evidente
inadecuación e ineficiencia de los métodos
tradicionales de planificación en el mundo cambiante de hoy
(Hoshino, 1997), el cual se encuentra lleno de incertidumbres que van
más allá del control de los planificadores. Es
así como el enfoque estratégico emerge con la
intención de sobrellevar las falencias de los instrumentos
tradicionales y el silencio y pasividad de los planificadores para
resolver o prever los problemas urbanos actuales.
Por lo tanto, un enfoque estratégico implica ser capaz de
incorporar, articular y utilizar diversos e innovadores
métodos de planificación y gestión.
También significa estar dispuesto y ser capaz de interpretar
los orígenes de las situaciones presentes de una manera
más actualizada y rigurosa. La conjugación de
estos elementos puede ayudar a identificar y priorizar los posibles
cursos de acción que llevan al proceso de gestión
estratégica. Esto no sugiere una improvisación
constante de iniciativas pero sí requiere de una
flexibilidad para modificar y reaccionar a los cambios que ocurren
dentro y fuera del espacio de influencia.
Por otro lado, implica participar activamente en un proceso de
desarrollo urbano interactivo e iterativo. En efecto, en un proceso
interactivo, alguien (sea una municipalidad, una universidad, una
agencia o la sociedad civil) necesita jugar el rol de articulador. El
articulador debe tener la capacidad de proponer una visión
del futuro, o por lo menos una introducción hacia ella, sin
ignorar las circunstancias actuales, para poder comenzar a concientizar
sobre la necesidad de iniciar dicho proceso. (Borja, 1996). Junto con
los aspectos técnicos, el rol articulador puede ser muy
poderoso, por lo cual es necesario contar con responsabilidades
precisas, transparentes, consensuadas y respetadas por aquellos que
toman parte del proceso. El articulador debe poder incorporar los
distintos puntos de vista sin superponer los más dominates.
Es por esto que existe la necesidad de convocar al proceso a todos los
actores involucrados o que posiblemente podrían estar
afectados por él. El proceso sólo
tendrá exito si logra atraer a la mayor cantidad y
diversidad posible de actores ya que, como menciona Borja (1997), "al
no resolver los problemas de los demás, es
difícil resolver los propios". El proceso no puede ser
unidimensional, logrando un conjunto de objetivos que son
contradictorios con otros; los diferentes intereses existentes deben
ser puestos en diálogo para crear un proceso
multidimensional (Borja, 1996). En el largo plazo, los
problemas que podrían surgir como resultado de la falta de
consideración de aquellos actores que se podrían
ver afectados por la gestión urbana podrían
evitarse con esta participación.
El proceso también requiere de una estructura con la
capacidad de definir y traducir un conjunto de objetivos
consensuados. Esto más que una capacidad de
diagnóstico, es una estructura que debe vincular actores y
proyectos y asesorar en la resolución de problemas y
conflictos de interés.
El articulador debe poder visualizar el cuadro completo, no
sólo en términos geográficos sino
también en términos de la comprensión
de la diversidad de actores con diferentes voces, intereses y
necesidades. Para que esto ocurra, los objetivos del rol del
articulador y del proceso que tomará lugar deben ser claros
y consensuados por aquellos involucrados y afectados. Si
estamos de acuerdo que hacer ciudad requiere de un balance entre los
objetivos sociales, económicos y medioambientales, entonces
estos objetivos deben estar presentes en el proceso.
El rol del planificador o articulador en este proceso interactivo es el
de apoyar y estimular la multiplicidad de iniciativas de grupos
privados de ciudadanos, ONGs, empresas locales, nacionales y
transnacionales, que hacen que prospere un asentamiento
(UNCHS, 1997).
Naciones Unidas (UNCHS, 1997) describe este rol como el de facilitador
(5) del sector público que cuenta con el apoyo del sector
privado y ligado hacia y desde las políticas
nacionales y las preocupaciones por las relaciones rurales y urbanas,
la resolución de conflictos entre los participantes, el
monitoreo y las evaluaciones periódicas.
Esto nos lleva al componente iterativo del proceso, en el cual los
resultados de una constante consulta, el monitoreo, la
evaluación y el cambio organizacional retroalimentan el
proceso. Esto significa una revisión permanente de la
planificación y las acciones, permitiendo modificaciones
cuando sean necesarias.
Por ende, resulta esencial poseer una comprensión clara del
objetivo (el qué) se ha de hacer para que la estrategia (el
cómo) funcione. Las metas, entendidas como la
dirección hacia donde se dirigen los esfuerzos, necesitan
estar definidas claramente para establecer objetivos que sean
verificables, estos son versiones específicas de las metas.
Los objetivos se pueden considerar como los fines y la estrategia como
el medio en este proceso iterativo, en el cual las estrategias se
modifican a menudo, así como ocurre a veces con los
objetivos.
La estrategia pretendida, la planificada originalmente, puede a veces
llevarse a cabo en su forma original o ser modificada completamente.
Una estrategia realizada, es aquella que efectivamente se
llevó a cabo, generalmente difiere de lo que se
pretendió (Wright et al, 1994), debido a los sucesos
ocurridos en el transcurso. La formulación de estrategias es
un ejercicio constante que depende de las situaciones internas y
externas, las fortalezas y debilidades presentes y emergentes, las
oportunidades y amenazas que se generen y las existentes (6). Esto
significa una revisión constante de aquello que
funcionó, ya que no todo puede ser planificado de antemano.
Los aspectos interactivos e iterativos del enfoque
estratégico tienden a confundir los significados de
planificación y gestión estratégica,
ya que frecuentemente se consideran lo mismo. A menudo existe el
peligro de descartar la planificación por la idea de
gestión, ya que esta última parece abarcar todo.
Sin embargo, la medida apropiada es la complementación. La
gestión estratégica tiene que ver con temas
más amplios que la planificación, ya incluye
además de esta última, la ejecución,
la evaluación, el monitoreo, la
institucionalización de procesos y una revisión
constante de los temas planificados y ejecutados.
Naciones Unidas (UNCHS, 1997) describe la PE como un enfoque
participativo local para el desarrollo urbano integrado, donde el
resultado del proceso no es simplemente un plan de desarrollo
físico, sino también un conjunto de estrategias
interrelacionadas para el desarrollo urbano. A mayor escala, implica
una coordinación multisectorial, cómo por ejemplo
de planes de inversión sectoriales y un marco institucional
para satisfacer los objetivos intersectoriales de 10 a 15
años. A nivel local, incluye procesos coordinados de cambio
intensivo para una área limitada en el corto plazo (dos a
cinco años), En ambas escalas, las técnicas de
planificación pueden ser utilizadas para dar prioridad y
para definir un plan. El desarrollo urbano integral que se determine
variará según el contexto de país y la
ciudad. Los rasgos que distinguen básicamente a la PE y la
GE son:
- Se debe tener en cuenta que estos enfoques son solo eso,
formas de mirar la realidad de una manera más amplia,
incluyendo diversos puntos de vista, anticipando lo que es posible,
modificando lo necesario, siendo capaz de trasformar amenazas en
oportunidades y estos, en potencialidades. El objetivo general es crear
ciudades sustentables; sin embargo, sin una voluntad de hacerlo, tal
meta es imposible de alcanzar. Es importante reconocer que, junto con
la inercia de las disciplinas tradicionales y la
administración pública detrás de la
planificación tradicional, la persistencia de viejas formas
de hacer las cosas pueden ser explicada por los intereses
económicos que mueven las economías de las
ciudades.
- Más que una crisis técnica, el
desafío de la planificación urbana es
político (Sabatini, 1997). Las propuestas innovadoras de la
planificación urbana estratégica o la
gestión no pueden escapar a este desafío aunque
lo enfoquen de mejor manera al intentar ser interactivos e iterativos.
No obstante, a menos que la diversidad de intereses existentes se
superpongan a los económicos, y en la medida que exista una
voluntad política de lograr ciudades sustentables, la PE y
la GE serán tan inapropiadas como cualquier otra herramienta
de planificación.
EL CASO DE LA COMUNA DE
SANTIAGO
El proceso de despoblamiento de la comuna de Santiago
comienzó en los años 50, cuando gran parte de sus
residentes emigraron a diferentes sectores del área
Metropolitana. De los 666,000 residentes de la comuna que
vivían allí en 1952, en 1990 quedaban 189,000;
sin embargo más de un millón y medio de usuarios
se desplazaban diariamente a la comuna a trabajar, estudiar,
comercializar y recrearse (Cataldo, 1995). Una de las causas de la
deserción fue que la comuna funcionaba como espacio para la
administración, el comercio, la industria y el trabajo. Las
oficinas y el comercio invadía las áreas
centrales de la comuna, desplazando a sus residentes hacia sectores
periféricos del Gran Santiago. La incompatibilidad del uso
residencial con el industrial y actividades de servicio, trajo consigo
un cambio de uso del suelo. Este cambio se vio afectado por el
deterioro de la construcción, luego del terremoto de 1985 y
la falta de mantenimiento y mejora de los espacios públicos
por parte de las autoridades.
Como parte del esfuerzo por re desarrollar Santiago? el Municipio
lanzó un conjunto de iniciativas de gestión,
incluyendo la creación de la Corporación de
Santiago (8). Esta es una institución privada, sin fines de
lucro, administrada como una entidad privada, pero es manejada por una
autoridad pública, de acuerdo con los objetivos de
desarrollo trazados por la comunidad (Cataldo, 1995). La
Corporación tiene la capacidad de ejecutar diversos
proyectos de desarrollo de índole urbano, social,
económico, así como investigación y
estudio y también planes innovadores para promover el
desarrollo de la Comuna. Es así como, aunque se encuentra
separada de la Municipalidad, la Corporación
actúa como su brazo administrativo para renovar Santiago.
De acuerdo con lo señalado por el Arquitecto ex-director de
la Corporación (1995), Sr. Jaime Cataldo, los elementos
claves para producir y ejecutar una planificación
estratégica y un proceso de desarrollo incluyen:
• Concentración en
temas relacionados
• Consideración de la
disponibilidad de recursos
• Consideración de
los puntos fuertes y débiles existentes
• Uso de grandes eventos y
cambios que ocurren dentro y fuera de la organización y la
jurisdicción.
• Orientación hacia
la acción, con un énfasis fuerte en los
resultados prácticos.
Con estas características en mente, la Comuna se propuso
implementar su enfoque estratégico. Comenzó con
un diagnóstico participativo, por medio del cual la
municipalidad transformó los puntos de vista de los
residentes y usuarios en estrategias de desarrollo. El objetivo
principal era convertir la Comuna en un "Centro Metropolitano Moderno"
y recuperar su carácter residencial por medio del programa
de repoblamiento (CORDESA,1996). Esto respondió a los
intereses de los residentes de Santiago de revertir el proceso de
deterioro de la Comuna y las necesidades concretas de vivienda de la
población. En 1994, se comenzó a implementar el
enfoque de gestión estratégica donde los tres
principales temas críticos a ser tratados en el programa de
desarrollo eran: "pobreza, calidad de vida y competitividad; a partir
de los cuales la Municipalidad propuso las principales acciones para
los próximos años" (IMS, 1994:11).
Para lograr estos objetivos, el Municipio utilizó los
siguientes elementos como parte de su enfoque estratégico:
• Construcción de
viviendas (Programa de repoblamiento)
• Gestión
inmobiliaria (Compra de paños de terrenos para uso comercial
y residencial)
• Rehabilitación de
viviendas (principalmente conventillos, cités y pasajes)
• Promoción de uso de
grandes proyectos urbanos (para vivienda, oficinas y espacios
comerciales) • Intervención en el espacio
público (construyendo parques y caminos financiados por el
sector público y privado)
• Estudios de uso y cambio de
suelo (promoción del uso residencial)
• Reciclaje de edificios
(renovaciones de tipo culturales)
• Pintura de fachadas y
restauración
• Formalización de
actividad pública comercial (mejoramiento de las condiciones
laborales para el gran número de vendedores ambulantes)
• Centro de Iniciativa
Económica (para promover y fortalecer sectores
económicos emergentes)
• Capacitación
laboral (programa para la juventud)
• Atraer inversión
privada
• Fortalecimiento de la
identidad de los barrios (Comites de
adelanto) (Cataldo, 1995)
PROGRAMA
DE REPOBLAMIENTO:
Para analizar el desempeño de la Municipalidad, revisaremos
los principales elementos del desarrollo
estratégico. Aunque la
mayoría de las estrategias mencionadas se consideran foco de
análisis, estas se basan en el Programa de Repoblamiento.
Uno de las principales iniciativas llevadas a cabo por la
Corporación fue instalar un banco de suelo que
reunía información sabre paños de
terreno disponibles para la venta. Con esto comenzó a juntar
paños de terreno para formar otros más grandes
que pudieran venderse para la construcción.
En 1992, la Municipalidad firmó un convenio con una
cooperativa de vivienda para construir viviendas subsidadas por medio
de una 'Balsa de Demanda'(9) de personas que deseaban vivir en la
Comuna, asegurando los compradores una vez finalizada la
construcción de viviendas.
El sistema de financiamiento considera un subsidio de 200 UF (10) (US$
6.400) del Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU) para
aquellos compradores que preferían vivir dentro
del área de renovación
urbana.
El sistema funciona de manera similar a la mayoría de los
otros programas de vivienda subsidiada en Chile, donde el valor total
de la vivienda se financia de manera
tripartita por medio de los ahorros del
beneficiario, el subsidio del gobierno y un credito hipotecario (Ver
Cuadro N°1).
El subsidio que se ofrece en la zona de renovación urbana de
Santiago es el más alto de todos los programas nacionales.
Durante los ultimos siete años, aproximadamente unos 8.500
hogares han sido incorporados en la Bolsa de Demanda y todos ellos se
encuentran en distintas etapas del programa (ahorrando o
listos para adquirir su vivienda). La demanda por viviendas
en términos de precios, se puede ver en el Cuadro
N°2.
Aproximadamente el 45% de los postulantes provienen de la Comuna de
Santiago, y un 55% de fuera de ella, con un ingreso promedio por hogar
de entre 13 y 40 UF mensual (IMS, 1997).
Asociado a una creciente demanda habitacional y al reconocer el
potencial de invertir en Santiago, inversionistas privados fueron
atraídos hacia la Comuna. Desde
entonces, el Programa de Repoblamiento ha creado un claro impacto en el
desarrollo inmobiliario de cooperativas y constructoras con y sin
convenio con la Corporación, construyendo un promedio de
1.000 unidades de viviendas al año. En el transcurso de los
últimos años, el Cuadro N°3 muestra los
resultados en términos de construcción.
Junto al aumento en la demanda y oferta de departamentos, vino un
significativo aumento en el valor del suelo así como en los
departamentos construídos. Como puede verse en el
Gráfico 1, los valores de suelo se han más que
duplicado durante los últimos siete años,
generando grandes ganancias en el negocio inmobiliario de la Comuna de
Santiago. Tal como se pretendió, el Plan Regulador y la
inversión inmobiliaria han logrado modificar el
tipo de uso del suelo en sectores específicos hacia uno
más residencial.
En efecto, los precios por departamentos vendidos en Santiago
fluctúan entre 26 y 35 UF/m2, la mayoría de los
cuales cuestan más de 1.000 UF por departamentos de uno, dos
y tres habitaciones. Como se puede ver en el Grafico 2, el
precio promedio de departamentos se ha más que duplicado en
los últimos 7 años.
A pesar de que en términos de precios por departamentos, la
demanda fluctúa entre 450 UF y 1.430 UF
y más, el precio de la gran mayoría de los
departamentos en oferta se encuentra, en promedio, alrededor de unas
1.500 UF, fluctuando entre 1.000
UF y 1.700 y mas (CORDESA, 1998). De acuerdo con el Cuadra NQ2, esto
deja aproximadamente un 50% de la demanda por vivienda de menos de 850
UF sin una oferta adecuada. Con respecto a esto, la Municipalidad
manifiesta una clara intención de continuar promoviendo
estos precios. Es más, se encuentra
solicitando al MINVU que aumente el número y monto del
subsidio de Renovación Urbana, una estrategia que
beneficiaría principalmente a las empresas constructoras ya
que, al duplicar el subsidio a 400 UF aquellos que no cuentan con
capacidad económica de comprar ahora, tampoco
tendrán capacidad de adquirir departamentos a precios
más altos.
Las cifras presentadas, indican un claro éxito en
la gestión inmobiliaria de la Municipalidad, un
impresionante aumento en el valor del suelo, los m2 construidos, la
inversión en la Comuna, la cantidad de personas que desean
vivir allí, pero, qué le está
sucediendo a la Comuna?
Parece evidente que los aspectos que caracterizaban a la Comuna como lo
es entre otros, su caracter heterogéneo, grupos de distintos
ingresos compartían un mismo espacio -(Basauri, 1989) ya no
existe. Parece haber una rotación de sus residentes, en la
cual se evidencia una expulsión de aquellos
más antiguos de bajos ingresos.
Pero, existió la intención por parte del
Municipio de proteger a aquellas personas de menores recursos
que vivían en la Comuna?
Una de las principales preocupaciones del Municipio era la
pobreza; sin embargo, el presidente de la
Corporación mencionó que en ciudades como
París, Londres, Madrid y Barcelona son los "ricos que viven
en el centro ... nuestra ciudad muestra una
contradicción ... y es la voluntad Municipal la de revertir
esta situación" (CORDESA, 1995: 12-13). Es posible
llevar a cabo una renovación urbana sin sacrificar a los
pobres? (Depende definitivamente del mercado decidir quién
se beneficia de las mejoras comunales?
Hace más de una década, Naciones Unidas
explicó como, en todas o en la gran mayoría las
ciudades, aún en los casos en que la intención ha
sido no hacerlo, los pobres ha sido expulsados del proceso de
rehabilitación (UNCHS, 1994).
Sin embargo, tambien sugirió entonces que ese era un tema
urgente a tratar tanto a nivel técnico como
político.
Resulta difícil pensar que la Municipalidad nunca
consideró que esto sucedería, sin
embargo, no se detecta una anticipación
o voluntad concreta por evitarlo. El
Municipio ha evidenciado una mínima
intención por evitar la emigración de los
residentes existentes a otras comunas de la ciudad. Primero, al
comenzar un proyecto para recuperar físicamente los 534
cités y pasajes existentes que acogen aproximadamente un
15% de los residentes de la Comuna (IMS, 1997). Los proyectos
solo incluían la mejora de los espacios comunes con trabajos
como pintura de fachadas, iluminación de las calles,
pavimentación de veredas, cierres y arborización.
Estos estaban financiados en un 50% par los beneficiarios y un 50% por
la Municipalidad. Sin embargo, desde 1997 este
último financiamiento ya no se encuentra
disponible. Existe también la posibilidad de
obtener un crédito bancario para financiar estas
mejoras. Hasta ahora el 85% de los cités han
contado con alguna forma de intervención externa, pero
los problemas estructurales permanecen al interior de cada
unidad habitacional.
Una segunda instancia incluía un programa para reparar
viviendas individuales. Los tipos de asistencia técnica
ofrecida para este programa era de reparaciones a la techumbre,
instalaciones eléctricas y sanitarias y banos y
cocinas. Las formas de financiamiento
eran por media de credito y ahorro. Ocasionalmente instituciones
externas y extranjeras tambien apoyaron este programa en
sectores especfficos de la Comuna.
Mas aún, y como una oportunidad única y en vista
de la apremiante demanda por parte de grupos de menores
ingresos, la Corporación vendió un terreno
municipal para construir un gran complejo de departamentos
(550 unidades) con precios cercanos a las 500 UF. Personal municipal
menciona que esta será la última de tales
iniciativas ya que el precio del terreno es muy alto para ser
repetido. En respuesta a esta demanda, Santiago esta firmando
convenios con otras comunas para acoger a los residentes que
se van de su territorio.
Esto parece indicar que, debido al bajo presupuesto de las primeras dos
instancias, la carencia de personal y presupuesto, la falta de voluntad
para efectivamente mejorar las condiciones habitacionales de quienes
viven allí, la emigración está
destinada a continuar. El hecho de que efectivamente el Municipio se
encuentre firmando convenios para dejar ir a los que viven
allí indica una falta de intención por
mantener a los residentes más pobres. En definitiva, la
Comuna no es un espacio para todos sino para aquellos que
pueden pagar por vivir allí.
Una mirada más cercana de las iniciativas
estratégicas comprueba la falta de visión
estratégica que la autoridad local ha tenido en la Comuna.
Un ejemplo visible se encuentra en términos del desarrollo
urbano del espacio, donde existe una evidente falta de
coherencia entre los edificios nuevas y las escalas, continuidad y uso
del espacio de lo construido tampoco se ha respetado.
Los nuevas conjuntos habitacionales no consideran
el uso que los residentes tenían por
el espacio, y se
está aumentando la densificación
rápidamente sin considerar si existirá o no la
suficiente infraestructura y equipamiento para mantener a los nuevas
vecinos.
Del mismo modo, luego de re-pintar los principales edificios
en la principal arteria santiaguina - La Alameda -, el Departamento a
cargo de tal programa ha sido prácticamente cerrado, ya que
no existe una política de mantenimiento para continuar con
este proyecto.
A pesar que la inversión en el espacio público en
el centro de Santiago es significativa, un simple vistazo a
las principales intervenciones evidencia que la
mayoría de la inversión, programas y proyectos,
se han enfocado en un sector proporcionalmente pequeño de la
Comuna (Nor-oriente y nor-poniente), donde se llevan a cabo la
mayoría de las actividades comerciales y
financieras. Las áreas más pobres
reciben un apoyo mínimo por parte de la
Municipalidad.
Por otro lado, parte de la dinámica creada por el
diagnóstico original era la participación
constante de los residentes de Santiago. La primera reunión
tuvo una respuesta masiva. Despues de esto, la Comuna fue dividida en
barrios de acuerdo con su propia identidad, ideas y planes, creando los
Comités de Adelanto, que consisten en un amplio conjunto de
organizaciones locales instituciones e individuos. Seis de estos
Comités han sido creados hasta ahora y todos ellos se ubican
en las principales áreas comerciales de la Comuna.
Adicionalmente, parte de los otros programas que la autoridad
local pretendía realizar, incluían el
mejoramiento de las condiciones laborales y el fortalecimiento de los
sectores económicos, en especial los jóvenes. Sin
embargo, la mirada parcial que esta Municipalidad tiene de
proyección económica del país no
permite promover soluciones integrales. En efecto, es necesario
comprender las condiciones socioeconómicas actuales y el
impacto que los indicadores macroeconómicos tienen sobre los
residentes de la Comuna.
Las actividades informales no necesariamente desaparecerán
al "limpiar" el espacio de vendedores ambulantes, ni tampoco
disminuirán las altas tasas de desempleo juvenil al ofrecer
capacitación sin considerar las necesidades del mercado y de
los jóvenes.
Es posible decir que la Municipalidad de Santiago ha generado un
proceso estratégico en su desarrollo urbano? Pareciera estar
utilizando la mayoría de las herramientas de la
gestión estratégica: ha sido participativa,
articuladora, convocadora, y con objetivos claros. Sin embargo, el
proceso no puede considerarse estratégico si no se sostiene
en el largo plazo. ¿Son sólo las herramientas las
que otorgan un carácter estratégico?
La Corporación de Santiago y la Municipalidad parecen tener
un gran potencial y visión para aumentar la rentabilidad de
la inversion. Pareciera haber una eficiente capacidad de
gestión, una capacidad para enfrentar las oportunidades y
amenazas. Sin embargo, no pareciera existir una
visión o preocupación por todo el
territorio o por todos aquellos afectados por el proceso.
Parte de esto puede explicarse por la comprensión original
de PE y GE. El municipio parece entender el desarrollo de la ciudad de
manera compartimentalizada, sino considerar que las ciudades
sustentables no pueden dividirse. El concentrarse
en temas relacionados facilita el proceso de gestión, y dada
la complejidad de éste, siempre existirán temas
aislados o temas que parecen menos relevantes o urgentes. El problema
es quién escoge la relevancia y quién decide
sobre qué se hace primero. Obviamente no puede ser
una decisión unilateral, sino que debe ser apoyada por una
visión integral de lo que sucede.
Del mismo modo, contrario al punto de vista del ex director de
CORDESA (Cataldo, 1995), el enfoque no puede ser orientado hacia la
acción solamente, ya que es un proceso.
Al tener una orientación meramente práctica, los
resultados que importan son los más visibles, los que se
observan en el corto plazo.
Esta visión ignora procesos más lentos y
situaciones que no necesariamente producen resultados
cuantificables. Adicionalmente, al restringir el proceso a
los recursos existentes, limita automáticamente la
creatividad de incorporardiferentes actores y cambiospara financiar
diversas iniciativas. Esto incluye proponer
modificaciones a la manera actual de hacer las casas en
términos culturales y organizacionales.
Esto nos trae a un tema muy importante del enfoque estrategico:ser
capaces depercibirtodo elescenario. Aunque esto puede estar mas alia
del alcance de !a Municipalidad de Santiago, existe una
urgencia de ver la ciudad como un sistema.
La compartirnentalización
puede ayudar a nivel micro, pero cuando se trata de situaciones
más amplias, es imperativo ver la totalidad del
escenario. Es por esto que un proceso estratégico
debe considerar a la ciudad completa ya que muchas de las soluciones
implementadas en Santiago, podrían traer problemas para
otras comunas de la Región Metropolitana. Tal es el caso de
promover la postulación de viviendas a otras comunas, el
cual puede resolver el problema de Santiago Centro,
pero puede aumentarlo en otros espacios de la
ciudad.
Un enfoque estratégico puede llevarse a cabo en diferentes
formas y, dependiendo de esto, puede ser exitoso o no. Su uso
exclusivo para aumentar la competitividad de las
ciudades puede resultar en exclusiones
como en el caso de la
Comuna de Santiago, en desarrollo desigual, y en grandes
ganancias que generalmente no regresan a la ciudad. La efectividad del
proceso, en última instancia depende de la voluntad de
superponer las diversas necesidades por sobre los intereses netamente
económicos.
NOTAS
3 El Gran Santiago, que acoge a casi el 40% de la población
de Chile, está dividido en 34 comunas y la comuna de
Santiago es una de las más importantes en
términos económicos, financieros, gubernamentales
y culturales.
4 Entendiendo el desarrollo sustentable como uno que busca el
equilibrio entre la equidad, la protección ambiental y el
crecimiento económico
5 Aunque se utiliza ampliamente, el término facilitar
(enable) tiene significados variados. Turner (1988) lo describe como el
apoyo a la autogestión de actividades que, en
términos de vivienda, puede incluir la autoayuda o
autoconstrucción o mejoramiento en el acceso a los
recursos. Para Naciones Unidas (UNCHS, 1990) significa la
movilización de todos los potenciales de todos los actores
posibles en la producción y mejoramiento del
hábitat. El Banco Mundial (1933) promueve que los
gobiernos jueguen un rol facilitador, enfatizando que se remueva de la
producción financiamiento y mantenimiento a mejorar la
eficiencia del mercado. Esta última es la base de
la Política Habitacional chilena y de las
políticas de renovación urbana de la
Municipalidad de Santiago también.
6 El análisis FODA es una de las herramientas
básicas de diagnóstico de la
planificación estratégica
7 Otros programas de renovación urbana han sido
implementados durante otros períodos de gobierno
8 A pesar que la Corporación se creó en 1985, fue
solo después de 1990 que comenzó a tener un rol
fundamental en el desarrollo de Santiago.
9 Un sistema implementado por la Municipalidad de Santiago para
organizar y orientar la demanda de vivienda en la Comuna de Santiago.
10 La UF es una moneda indexada donde 1 UF = US$ 35.00 aproximadamente.
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