Revista invi N°35 - Noviembre 1998 - Volumen 13:
116 a 138
LA RACIONALIDAD
TECNO-INSTRUMENTAL EN EL ACCIONAR POLÍTICO-ADMNISTRATIVO DEL
ESTADO.
Elementos para un modelo
descriptivo 1
Alfonso Raposo Moyano 2
Para examinar los resultados de las políticas
públicas, se requiere comprender los aspectos referentes al
comportamiento de la actividad político-admisnistrativa del
Estado. Si bien este proceder público depende del
devenir histórico y sus circunstancias
específicas en las que prevalece la racionalidad
política, también está influido por
las formas de racionalidad administrativa y técnica. La
atención se focaliza en estas últimas,
considerando los aspectos de naturaleza "normativa" que subyacentemente
inciden en la manera propia de ser, de pensar y de actuar de las
organizaciones de la administración pública. Se
presenta un modelo descriptivo de los aspectos técnicos e
instrumentales de la racionalidad, propia del ambiente modernizante en
cuyo cauce se desarrolla la actuación
político-administrativa del Estado. La
elaboración de este modelo se concibe como un ejercicio de
"tipología constructiva", siguiendo la perspectiva weberiana.
In order to examine there results of the public policy it is essential
to understand the aspects dealing with the behaviour of the
political/administrative activity of the state. The way
public administration is actually administrated depends on the
historical moment and its specific circunstances in which political
rationality is the rule but it is also influenced by the administrative
and technical rationality. Attention is here paid to the the latter,
considering the "normative" aspects underlying the way in which public
administration think and act. A descriptive model of the
technical and instrumental aspects of rationality is presented. These
are characteristic of the modernising atmosphere in which the
political-administrative function of the state is developed.
The development of this model is conceived as
an exercise of "constructive typology", following
the Weberian approach.
1 El presente artículo deriva del Proyecto
FONDECYT No 1980264. 1998.
2 Arquitecto. Dip Planning Studies, Universidad de Edinburgo
Dip. Curso Superior de Vivienda, CINVA,
OEA, Bogotá. Estudios de Maestria en Ciencias Sociales, Universidad de
Chile. Director del Centro de Estudios de la Vivienda, Universidad
Central (Campus Almagro). Docente Universidad de Santiago de Chile y
Universidad de Chile.
INTRODUCCIÓN
El presente texto es parte de un propósito de trabajo
más amplio que busca establecer una
visión comprehensiva de la arquitectura habitacional de la
vivienda social desarrollada por iniciativa pública en un
determinado lapso de la vida nacional. La idea general es considerar
esta arquitectura en cuanto "resultado" de un proceso productivo que
tiene su origen en la actividad político-administrativa del
Estado.
Entendemos que la consideración arquitectónica de
este "resultado", no puede hacerse prescindiendo de la
consideracion del proceder público y por tanto, en las presentes notas,
se ha optado por dirigir una primera visión hacia los
factores que, a nivel genérico y en un sentido por ahora
abstracto, definen o
condicionan dicho
proceder. Ciertamente tales factores se constituyen
al interior de situaciones
contingentes en que prevalece
una racionalidad política, pero junto con estos operan
tambien otros, inherentes a las formas de racionalidad administrativa y
técnica. Nos referiremos particularmente a estos últimos en
estas notas, focalizando la atención en los aspectos de naturaleza "normativa" que subyacentemente inciden en la
manera propia de ser, de pensar y de actuar de las
organizaciones de la administración del Estado.
El propósito es proveer un
modelo de carácter descriptivo de los aspectos
técnicos e instrumentales de esta racionalidad, propia del
ambiente modernizante en cuyo cauce se desarrolla la
actuación político-administrativa del Estado y
que aquí, por comodidad denominaremos RATIA.
La elaboración de este modelo se concibe como un ejercicio
de "tipología constructiva" ,
como una construcción conceptual de naturaleza
arquetípica, esto es, como un referente ideal que concuerda
con la práctica en su sentido, pero que difiere de
los comportamientos específicos observables en la
circunstancias peculiares de un determinado sistema socio-cultural.
Conceptualmente, el presente trabajo tiene como marco de
referencia la concepción weberiana de la racionalidad de la
acción. Lo que aquí se pretende es solo
especificar una caracterización puramente descriptiva de la
operatoria originada por la "teleología" de esta
racionalidad, restringiendo el análisis a aquella forma de
racionalidad que se desarrolla en las instancias técnicas
situadas al interior del dominio público. En este
sentido, la descripción que se provee puede entenderse como
la propia de la planificación en la forma de racionalidad
"burocrática". La caracterización que hace Medina
Echeverria (1971) de esta forma de racionalidad
constituye aquí un contexto apropiado para situar
nuestra descripción del modelo operacional de la
planificación en el dominio público.
Por cierto, frente a la racionalidad que se desarrolla en el accionar
del Estado, se alzan hoy fuertes
críticas (de Mattos, Kliksberg, Dror,
Wolfe, Matus, 1987).
Desde diversas perspectivas se ponen de
manifiesto sus falencias, vicios y aún, efectos perversos,
señalando al propio tiempo la necesidad y posibilidad de
diversas correcciones, cuando no se plantea la necesidad de su radical
transformación frente a su virtual inoperancia.
Podría por tanto parecer extemporáneo emplearse
hoy en modelar su descripción. Sin embargo, cabe considerar
que, no obstante estas críticas, este modelo representa el
cauce principal de la modernización del Estado y
cuenta aún con un amplio y sostenido respaldo
formal. De allí que nos esforcemos en caracterizarlo. Por
otra parte, se trata de constituir un plano de referencia conceptual
con respecto al cual referir los cambios que
experimenta la estructuración de la actividad
político-administrativa del Estado.
1. ACCIONAR
PÚBLICO Y RESULTADOS
El reconocimiento de los "resultados" de determinadas
políticas y acciones estatales es una labor cuya complejidad
requiere ser sopesada. Desde luego hay que considerar
factores de aleatoriedad y contingencia que median entre la imagen
objetivo de las decisiones político-administrativas y los
"resultados" de las diversas fases del proceso productivo o de
implementación de acciones. Desde esta perspectiva puede
resultar inadecuado utilizar el término "resultados", si por
este se entiende la consecución de logros que exhiben una
plena concordancia con metas pre-establecidas. Por otra parte,
habría que considerar las relaciones intersectoriales que el
desarrollo de las políticas públicas generan.
Desde este punto de vista hay políticas cuyos
"resultados" son más relevantes por sus efectos en otros
campos o sectores de la vida nacional que en aquel
que origina la intervención pública.
La consideración de las características del
accionar de las instituciones y organizaciones que participan en los
procesos de dar operatividad y concreción a los enunciados
de política constituyen otro campo de factores a tener en
cuenta. En este respecto son relevantes no sólo
los aspectos formales constitutivos del encuadramiento
jurídico por el cual se definen las competencias con las que
la sociedad ha acordado establecer el accionar público, sino
también las orientaciones y tradiciones que
conforman ese accionar como prácticas
burocráticas cristalizadas al interior de la cultura de las
organizaciones políticoadministrativas.
Además de estos campos de factores que inciden en los
resultados de las políticas públicas hay un
universo de aspectos a considerar y que se constituyen como contexto.
Se trata de grandes marcos de referencia o encuadramientos que operan
circunscribiendo el comportamiento y accionar del Estado. En
este respecto cabe señalar, desde luego, que
ningún analisis de la actividad
pública puede hacerse al margen de consideraciones
históricas, tanto sobre las situaciones
global-estructurales en que se desarrolla el sistema societal, como
sobre las circunstancias mas coyunturales en que las
políticas se constituyen.
Entre estas situaciones que engloban la construcción de las
políticas públicas cabe señalar el
hecho manifiesto de que vivimos al interior de
economías de mercado. El Estado en América Latina
opera en el marco de formaciones sociales capitales
estructuradas con sistemas de economías cuyo comportamiento
básico está esencialmemte definido por las
operatorias de mercado condiciones de libre concurrencia.
Frecuentemente significa que tanto la
lectura de situaciones que ameritan la intervención
pública como la naturaleza de las acciones gubernamentales a
emprender tienen como referente un "problema mercado". Se trata de
intervenciones del Estado se legitiman en virtud de su "naturaleza"
subsidiada frente a limitaciones del accionar de los mercados.
Otro encuadramiento a considerar, es que los estados latinoamericanos
viven al interior de articulaciones
político-doctrinarias que reconocen "objetivo desarrollo
nacional". Esto significa que las políticas
públicas surgen con el imperativo de constituirse el cauce
de la "vía de desarrollo", es decir
compatibilizándose con la doctrina, las acciones, las
operaciones y el instrumental de la perspectiva dominante de desarrollo
nacional. Por cierto, las iniciativas de las sociedades
latinoamericanas en este respecto son
sólo la expresión de procesamientos
internos, sino tambien respuestas a requerimientos
de la economía política conducida por los centros
dominantes del capitalismo internacional.
Otro encuadramiento a tener presente es el "ambiente coyuntural" que
circunscribe las decisiones y acciones del Estado. Distintos analistas
(Faletto, de Mattos, Gurrier, Matus) concuerdan en reconocer reconocer
la fuerte y cambiante gravitación de escenarios de coyuntura
sobre el accionar del Estado. La condición
periférica de las sociedades latinoamericanas representa una
condición estructural de inestabilidad que obliga a
rápidos y frecuentes reacomodos del sistema
económico frente a las fluctuaciones del capitalismo
internacional internacional. Esto significa una situación de
continua emergencia de conflicto de intereses y de continuas demandas
de intervención del Estado para rearticular niveles viables
de unidad y coherencia social interna. Hay en consecuencia una
fragilidad inherente de las condiciones de gobernabilidad que
limitan la constitución de un Estado fuerte capaz de
desarrollar visiones de largo plazo y planificar acciones
previsoras. La acción pública se
caracteriza entonces por su carácter reactivo frente a la
acumulación, agudización y urgencia de los
problemas. Esto significa que el contenido de las políticas
del Estado, en especial de las políticas sociales,
está fuertemente sesgado hacia la "aminoración de
los efectos", en desmedro del "tratamiento de las causas".
En consonancia con el ambiente coyuntural en que se desenvuelve el
accionar público opera también otro
encuadramiento de naturaleza político-cultural en virtud del
cual se establece, para el conjunto del orden social, una
"legitimación de la inequidad". No obstante el
reconocimiento, a nivel del juicio ético y
jurídico, de la igualdad de los derechos de
ciudadanía a todos los miembros de Ia nación, se
mantiene en la práctica mecanismos de exclusión
cuyos efectos se expresan en la institucionalización de "la
pobreza". El hecho de que esta
contradicción exista sin que represente
un obstáculo insalvable para el sostenimiento de
la viabilidad política de la actividad gubernamental en
América Latina nos habla de esta virtual
legitimación de la inequidad. En un análisis de
M. Wolf (1991) sobre esta materia, se señala, mas
allá de las condiciones estructurales generadoras de
inequidad, y de limitaciones observables en el accionar del Estado y
sus agentes, la fuerte gravitación de las
actitudes culturales de las elites de la sociedad,
como fuentes de la inequidad persistente. En la existencia de
esta inequidad institucionalizada radica el hecho de que
sea posible una formalización de
políticas sociales con estándares
críticos frente a la consideraciones de dignidad en el
desarrollo humano.
En el contexto de las situaciones más particularizadas y
coyunturales que delimitan las políticas
públicas, cabe distinguir, entre los principales
órdenes de tales delimitaciones, aquellas establecidas
de facto, en virtud de la asignación de recursos
que se otorga a las distintas entidades deIaadministración
del Estado para el cumplimiento de sus funciones.
Estos y otros ordenes de deslindes de las posibilidades de
acción del Estado, dependen, a su vez, del balance y
tendencias del poder prevalecientes en la consolidación o
cambia del ordenamiento de la esfera política de la
sociedad. Entendemos que los margenes de acción
que circunscriben el comportamiento
politico-administrativo del Estado no son barreras
inamovibles sino contornos difusos que se encuentran en constante
transformación. La dinámica de estas
transformaciones es básicamente el resultado de
transacciones de poder en las que están en juego, los
intereses de los grupos y segmentos sociales, la voluntad
política gubernamental y el conocimiento o saber que los
actores participantes tienen respecto del campo de acción.
El accionar público tiene expresión a
través de una estructura de prácticas
institucionalizadas. Lo que define la constitución
de una práctica del Estado, en cuanto tal, es la
forma de pensamiento y de acción que se legitima
como propia de la competencia del Estado, con respecto de un
determinado campo de acción. Es en el cauce de
estas prácticas que tiene lugar el ejercicio de la voluntad
política y el desarrollo de lo que se establece
como saber y como hechos significativos para la
actuación del Estado.
En sentido general, puede decirse que toda práctica
político-administrativa representa concepciones respecto de
las posibilidades de la acción pública, puestas
en juego frente a concepciones sobre la naturaleza de los
problemas a enfrentar. En la formulación
y los resultados de toda política gubernamental se
encuentran entonces, subyacentemente estas concepciones construidas y
expresadas programáticamente al interior de las
prácticas públicas, las que,
en consecuencia son portadoras de la impronta inherente a la
forma de racionalidad que rige las percepciones y lecturas
político-administrativas del Estado, y la
organización de los comandos de los procesos de toma de
decisiones y de sus procedimientos operativos.
El aspecto que nos interesa focalizar aquí es que tales
concepciones no son independientes de los códigos y formatos
de pensamiento y acción en que se
desarrollan y que estos son, contemporáneamente, los de la
racionalidad que conlleva el avance modernizador.
2.
MARCO CONCEPTUAL
Como ha sido frecuentemente señalado, uno de los rasgos
básicos de la modernización de las sociedades
contemporáneas de occidente, es el desarrollo de patrones de
acción en las instituciones y de rasgos de personalidad en
los individuos, crecientemente ajustados a formas de
racionalización que se orientan a maximizar el accionar de
las estructuras técnicas y burocráticas
requeridas por la expansión de la actividad
económica capitalista.
Segun nos explica Habermas (1989), tales formas de racionalidad son las
que en el pensamiento weberiano se reconoce como "racionalidad con
arreglo a fines", es decir, regida por consideraciones excluyentes de
lo que no tiene directa atingencia a la relación eficaz
entre la selección de medios y la consecución de
fines pragmáticos. Racionalización es, entonces,
"la ampliación de los ámbitos sociales que quedan
sometidos" a los criterios de decisión racional".
En la perspectiva habermasiana, esta racionalidad puede reconocerse, en
el decir y el hacer, por la complexión
teleológica de la causalidad que los articula como enunciado
y acción. El sentido de esta racionalidad se hace
manifiesto por su implícita pretensión de validez
argumentativa susceptible de análisis crítico y
metódico y por la naturaleza de los referentes de la
rgumentación que los justifica, afincados en el pensamiento
lógico, formal de las ciencias o los principios de
la moral sistematizada en el derecho.
El avance del proceso de racionalización al interior del
dominio público es una de las expresiones principales de la
motricidad modernizadora actual en nuestra sociedad. Los cambios que se
advierten en la organización político -
administrativa del Estado, en la dirección de su accionar y
en las competencias operacionales de su instrumental legaliforme dan
cuenta de la dirección de este avance. El rasgo
común de estas transformaciones ha sido la
formalización de un conjunto de prácticas
racionalizadoras cuya expresión de orden superior, en el
decir de Habermas, es la actividad genéricamente denominada
"Planeamiento" o "Planificación". En el marco de esta
racionalidad planificadora, es que se advierte una progresiva
penetración, expansión y desarrollo del campo de
instauración, y perfeccionamiento de la acción
racional, aunque debamos señalar también una
acepción mas restringida del término
"planificación", circunscrita a un particular cuerpo de
prácticas instrumentales.
En el marco del aparato político - administrativo del
Estado, esta racionalización se expresa bajo formas de
comportamiento procedimental burocrático, crecientemente
diferenciadas, profesionalizadas y especializadas desde el punto de
vista funcional e instrumental. En el marco de estas tendencias se ha
ido gradualmente integrando una suerte de "paradigma" normativo de
racionalidad técnica e instrumental en el dominio
público. Este paradigma se caracteriza por una
lógica interna de formalización y
fundamentación de su accionar y por un sostenido
redireccionamiento de su sentido, en virtud del cual se abandonan
progresivamente los referentes doctrinarios ortodoxos de la
filosofía política como bases de
legitimación y se establecen nuevos basamentos, en
conformidad a la institucionalización del saber
científico y tecnológico.
La caracterización que aquí se provee, si bien es
de orden general, no puede entenderse como universal, y suponemos que
se encuentra situada al interior de sistemas democráticos de
organización política. En este sentido
consideramos útil situarnos en el marco de referencia
provisto por Manheim (1950), respecto de la posición de la
planificación que se desarrolla al interior de la
organización democrática de la sociedad. En este
encuadramiento, la planificación se presenta como una
premisa necesaria para estructurar la condición de
posibilidad de relación entre la función social
del poder y la libertad de las personas. Se constituye como la
técnica social que conduce a los cambios necesarios para la
creación de condiciones y definición de los
términos de referencia que hacen posible el ejercicio de las
libertades personales. Los referentes de esta planificación
se encuentran en la investigación científica y
tecnológica al servicio del desarrollo humano, por tanto
ésta se constituye en el nuevo principio legitimador del
orden social. De otra parte, conviene señalar que,
en el marco del ambiente modernizador latinoamericano se observa que la
planificación que se desarrolla al interior del dominio
público, burocrática en su forma y
tecnocrática en su modo, construye como referente primordial
de su pensamiento y de su acción un conjunto de finalidades
que fueron englobadas bajo la común denominación
de "desarrollo nacional". No se trató, sin embargo,
señala Morandé (1986), de efectuar las
transformaciones institucionales consonantes con el cambio de la
sociedad, sino de imponer a la sociedad los cambios necesarios para que
su accionar fuese consonante con la concepción del
desarrollo modernizador concebida por los grandes centros de poder
internacional. En este caso, la planificación se
ejerció en el marco de una objetividad pre-establecida
(funcional) respecto del sentido y curso de la modernización.
En nuestro contexto histórico, esta forma de racionalidad se
ha dado siguiendo sucesivamente dos orientaciones, una bajo el primado
de un incipiente proyecto de Estado Benefactor y sus intervenciones
políticas sobre el sistema económico y luego,
bajo el primado de las concepciones neolíberales del Estado
Subsidiario y sus intervenciones destinadas a suprimir o minimizar las
interferencias a la libre concurrencia en el accionar de los mercados.
3. ELEMENTOS DEL MODELO
La estructura básica de esta RATIA, en cuanto comando,
códigos, formatos, conforme a los cuales se modela el
accionar político - administrativo del Estado, comprende una
secuencia de instancias a través de las cuales se construye
el campo de toma de decisiones técnicas y desde el cual se
gestan sus acciones. Tases instancias son básicamente las
reconocidas en la tratadística convencional de la
práctica de la administración pública.
Una visión mas detallada de estas instancias es la provista
por Haramoto (1984) para caracterizar el proceso habitacional del
sector público. En base a estas referencias, el modelo
conceptual que aquí se propone reconoce las siguientes
instancias: Prospección, Políticas,
Planificación, Programación, Proyectos,
Diseño, Ejecución, Administración
(Fig. N° 1). Estas instancias, en su conjunto, representan una
secuencia de pensamiento sistemático que va desde la
exploración de futuros imaginables hasta el desarrollo de
acciones en el "aquí - ahora" , en la
coyuntura del presente. Se plantea aquí
que estas instancias son genéricas y
universalizadas. Representan contemporáneamente
una constante organizacional en la
modernización del
Estado. Conforme a ellas se define normalmente las
unidades operacionales que forman parte del organigrama de las
entidades públicas en nuestra
actualidad. Se describe sucintamente a continuación estas
instancias.
La idea de "Prospección"
la entendemos como la labor de avisoramiento sistemático del
futuro. Tal visión puede extenderse como
constituída por sucesivos
horizontes que se extienden de imaginable, a lo
posible y a lo probable. Con respecto a ellos se
concibe el entorno de finalidades, culturales y aspiraciones
plausibles que dan sentido al devenir social y se traza el perfil de
los hipotéticos escenarios en que habrán de tener
lugar.
En el contexto modernizador actual el trazado de
tales finalidades y metas tiende a
organizarse crecientemente a partir de consideraciones
científicas y métodos de investigación
prospectiva en desmedro de la tradición reflexiva de la
filosofía política. Bajo condiciones de
hegemonía ideológica del pensamiento neoliberal,
tal ejercicio prospectivo se encuentra virtualmente predefinido a
partir de una trama de determinaciones derivadas desde una
axiomática de los equilibrios monetarios.
La idea de "Política"
se refiere al proceso de contrucción de la
plausibilidad social de la acción
pública. Se trata de un proceso por el cual los
enunciados prospectivos se traducen a la definición de
objetivos gubernamentales. A través de este
proceso se establecen proposiciones formales legitimadas que dan
respuesta a la pregunta ¿qué hacer?,
entrañando en ello voluntad política y
responsabilidad de gobierno respecto de las políticas
adoptadas. Las ideas de eficiencia y eficacia son esenciales
en el trazado de políticas de cuño modernizador.
La idea de "Planificación"
se refiere a la actividad de dar respuesta a la pregunta
"¿cómo hacer?" para lograr el cumplimiento de las
políticas. Por cierto, esta repuesta puede formularse desde
distintas perspectivas estratégico-políticas :
como un asunto predominante circunscrito al análisis
técnico, como una materia de disciplina y aprendizaje
social, como una tarea de reforma institucional participativa o, mas
radicalmente como una cuestión de movilización
social. Desde cualquiera de estas u otras perspectivas, la
planificación se revela como un proceso complejo que exige
el desarrollo de una comunicación convergente de los
distintos actores sociales a quienes concierne las materias de
política en juego. Implica, genéricamente,
desarrollar una lectura operacional de la plausibilidad social y
política de la acción del Estado.
A partir de esta lectura y en función de un proceso
permanente de diagnóstico de la situación a
intervenir, se procede, a definir técnicamente los objetivos
y metas, así como a descubrir y asegurar la
contitución de los cursos de acción adecuados y
la disponibilidad efectiva de de los recursos instrumentales
necesarios. Por cierto, hay distintos enfoques para el
ejercicio técnico de la planificación y
consecuentemente hay variaciones en su concepción
metodológica. Sin embargo ha sido posible advertir un
proceder genérico y enunciar una metodología
general del planeamiento. En los esquemas anexos
(Fig. N°2 y 2a) se presenta la concepción de
Chadwick (1971) y Lichfield (1975) para un modelo general del proceso
de planificación.
La idea de "programación" se refiere a la
estructuración de los cuerpos de secuencialidad y
precedencia de las acciones y flujos de recursos, requeridos para
dinamizar los cursos de acción previstos, considerando su
distribución territorial y en el tiempo. La materia a
programar está normalmente organizada bajo la forma de
proyectos o cuerpos interrelacionados de proyectos que sirven a alguna
causa común.
Desde el punto de vista económico, un "proyecto" es un
proceso en virtud del cual se establece un determinado flujo de gastos
destinados a asegurar un balance positivo de ingresos.
Operacionalmente, representa un conjunto relativamente
autónomo de acciones altamente ínter -
relacionadasy circunscritas a la consecución de un cuerpo
unificado de objetivos y metas que puede realizarse con relativa
independencia de otros.
La idea de "Proyecto",
comprende las actividades de definirlo, estructurarlo, formularlo y
evaluarlo. El desarrollo del proyecto tiene un ciclo de vida en el cual
es posible reconocer una suseción de etapas agrupables en
tres fases: a) de pre-inversión, b) de inversión
y c) de operación (Fig.N°3). La primera
fase comprende desde la identificación de la idea de
proyecto y su ulterior definición a nivel de perfil hasta
las etapas de estudio de prefactibilidad y factibilidad. La
segunda fase comprende básicamente dos etapas. Una
es el "diseño" o "proyectación". Se
refiere a la actividad de concebir y calcular las obras o acciones
comprendidas en el proyecto. Implica formular y presentar
datos concretos y específicos necesarios para su ulterior
materialización. La otra es la
"ejecución", esto es, el desarrollo del proceso productivo
para la materialización del proyecto. Comprende la
organización, conjugación, activación
y cálculo de las acciones y flujos secuencializados de
recursos e insumos requeridos.
La tercera fase corresponde a la etapa de
"operación". Se refiere a la puesta en marcha del
proyecto y su ulterior desenvolvimiento durante el tiempo de vida
previsto. Comprende la producción y el uso
efectivo de los satisfactores inherente a los fines del
proyecto y la administración del conjunto de elementos que
permiten ese uso o consumo del bien o servicio. Esto
significa tareas de mantenimiento, seguimiento, reposición y
mejoramiento de las habilitaciones necesarias para sotener el flujo de
beneficios y rentabilidad previstos.
Las distintas instancias descritas constituyen un proceso continuo e
integral de acciones que se desenvuelven al interior de los diversos
campos de acción que son propios de los distintos sectores y
niveles en que se organiza el accionar político
administrativo del Estado: Nivel local, regional y nacional.
Similarmente, este proceso tiene lugar también a nivel
internacional, en el marco de organizaciones supranacionales que hacen
recomendaciones a los gobiernos o actúan en materia de
asistencia técnica (Fig.N°4).
3. Raíces y
desarrollo de la RATIA
El desarrollo de la RATIA lo entendemos como correlativamente
articulado al avance de las estructuras cognitivas que sirven de
fundamentación formal y operacional a la acción,
en particular aquellas que se constituyen como ciencia experimental y
qe dan soporte empírico al reconocimiento de cadenas de
casualidad. Esta articulación opera en la
institucionalidad de las profesiones a través de la
actividad académica universitaria que substancia a
formación profesional (Fig.N°5).
Para el accionar propio de cada una de las instancias del proceso
descrito, la investigación científica ha
desarrollado prácticas técnicas que cuentan con
metodologías e instrumentos específicos. De
hecho, la enseñanza y capacitación en el manejo
de estas técnicas es el objetivo de mucha de la actividad de
docencia universitaria de pre y postgrado (Fig. N°6)
En el marco de la actividad profesional que se desarrolla en el dominio
público es posible advertir crecientes requerimientos de
maximización de la eficiencia en el manejo de proyectos de
inversión lo que se expresa en exigencias a los
profesionales en el manejo de las prácticas
técnicas e instrumentales, para la toma de decisiones en
distintos campos de acción. Así, por ejemplo, en
todas las entidades públicas chilenas, en las unidades de
planificación y coordinación de inversiones, se
ha hecho exigible, a cualquier jefatura concerniente con la materia,
aún ed el nivel local, tener algún grado de
conocimiento en aquellos aspectos de ingeniería
económica relativos a "evaluación social y
privada de proyectos".
Del mismo modo, la relevancia política que han adquirido los
problemas de sustentabilidad ambiental han hecho exigible a los agentes
técnicos que ejercen jefaturas de unidades de la
administración del Estado relacionadas con estas materias,
el conocimiento de metodologías de "evaluación de
impacto ambiental". Lo propio ocurre en el campo de la
institucionalidad del Estado que actúa en el campo de las
acciones dirigidas a la erradicación de la pobreza, en la
cual adquieren creciente importancia las prácticas de
"planificación social" y las técnicas de
"análisis demográfico".
4. CONDICIONAMIENTOS DE
LA PRÁCTICA.
La reseña presentada constituye un marco conceptual con el
cual sería posible abordar el examen de la racionalidad
tecno-instrumental en las prácticas sectoriales del aparato
político-administrativo del Estado. Por cierto el proceso
descrito no se presenta en la realidad descarnado de decisiones que
obedecen a la racionalidad política o como una secuencia
unilineal a salvo de la contingencia. En la
práctica, la racionalidad de las acciones ejercidas desde el
dominio público rara vez se desenvuelve como un proceso
continuo que cubra todas las instancias descritas o siga linealmente la
secuencia reseñada. Frecuentemente, se trata mas bien de
intentos fragmentarios y discontinuos, expuestos a imprevistos y
omisiones que sólo permiten el desarrollo de parcialidades a
niveles no siempre concordantes con los mínimos operantes.
Para cada de acción tecno-instrumental sería
posible constituir vastos catálogos de errores y desaciertos
técnicos. Ciertamente, en las antologías que
pudiese hacerse al respecto se incluirían los casos
más notables por la magnitud e irreversibilidad de las
disrupciones generadas. Hay sin embargo otros menos visibles e
indirectos, en parte encubiertos por procesos adaptativos y cuyas
consecuencias sólo se manifiestan gradual y acumulativamente
en el largo plazo. Muchos de estos errores no son sino incompetencia o
falta de probidad profesional, pero otrso son el resultado de
acontecimientos que están fuera del límite
previsible a la luz del conocimiento disponible.
Los componentes cognitivos de la racionalidad tecno-instrumental
presentan una franja de controno más allá de la
cual no es posible prever la prularidad de efectos futuros y las
consecuencias de las decisiones que se adopten.
Particularmente, en el marco de las prácticas sectorialistas
del accionar político-administrativo del Estado, existe poco
conocimiento de los efectos intersectoriales de las
decisiones que se adopten.
Particularmente, en el marco de las prácticas sectorialistas
del accionar político-administrativo del Estado, existe poco
conocimiento de los efectos intersectoriales de las
decisiones adoptadas. La "investigación de
políticas" ("policy research") y su intersectorialidad es
aún una actividad con bajo nivel de desarrollo en nuestro
medio. Este desconocimiento, por cierto, nunca ha representado un
límite al voluntarismo de las empresas humanas. El accionar
técnico de la sociedad se desenvuelve en realidad bajo
condiciones permanentes de incertidumbre, es decir bajo consideraciones
de riesgo calculado.
Hay sin embargo una cuestión mas fundamental sobre el
contorno cognitivo de la acción tecno-instrumental que
conviene reiterar. El proceso de toma de decisiones técnicas
no se desarrolla en un vacío social sino en contextos
histórico-culturales y de coyuntura en que intervienen
consideraciones o respecto de intereses económicos,
sociales, políticos y culturales que, en conjunto, modelan
el proceso de toma de decisiones. Desde estos contextos se constituyen
presiones inductoras de decisiones cuyas externalidades negativas y
cuya cuantía no siempre se ajustan a las normativamente
permitidas en la sociedad. Los niveles de desarrollo de los
códigos formales e informales de prescripciones,
permisividades y proscripciones, en lo referente a la
generación de efectos negativos, son el resultado del nivel
y forma de racionalidad prevaleciente en la cultura de la sociedad. Es
esta mentalidad racional la que determina la adscripción
comportamental de los individuos y las organizaciones a estos
códigos y condiciona las propias capacidades operacionales
que la sociedad esta dispuesta a sostener para controlar o regular las
conductas desviantes.
En estas materias, como en otras, hay sectores sociales que presentan
mayor indefensión frente a las disposiciones
técnicas y los cuantum de externalidades negativas que ellas
comportan. El propio avance del conocimiento de los efectos de largo
plazo, yaún de corto plazo, de las externalidades negativas
sobre el desarrollo de la vida de las comunidades, no se traduce
necesariamente en rectificaciones o mejoramientos que supriman o
aminoren sus impactos. Ello depende de la gravitación de
intereses económicos en juego o de la potencial relevancia
política de las reacciones de la sociedad frente a estos
efectos externos. No es desconocido, por ejemplo, el cálculo
que las empresas hacen de eventuales costos de indemnización
frente a acciones judiciales de sus consumidores vistos los costos de
transformación de sus líneas de
producción. Los agentes técnicos de las
organizaciones deben verse frecuentemente en situación de
desarrollar dinámicas de reducción de su
disonancia cognitiva al respecto, lo que les permite
subestimar o continuar ignorando las consecuencias de las decisiones
que toman o dejan de tomar.
5.
CONSTITUCIÓN SECTORIAL DEL APARATO POLÍTICO -
ADMINISTRATIVO DEL ESTADO
El modelo de racionalización tecno-instrumental descrito
precedentemente se constituye y desarrolla dentro de la
estructuración sectorial de la organización
político - administrativa del Estado. Se requiere, por
tanto, comprender este modelo en su despliegue al interior de un sector
de la actividad gubernamental. Para estos efectos, necesitamos un
modelo descriptivo complementario que muestre la
lógica consti-tutiva de la estructuración del
accionar sectorial.
El modelo que proponemos a continuación supone, en primer
término, el surgimiento de un "campo de acción"
gubernamental social y culturalmente legitimado. Para comprender la
constitución de este campo conviene distinguir dos planos de
acción relacionados dialécticamente: a) Uno es el
plano en que tienen lugar los acontecimientos del devenir social que se
expresan de múltiples formas: como demandas formales de
grupos significativos, como corrientes de opinión
pública, como actos de impugnación
espontánea, como actos de represión organizada,
como expresiones comunicativas formales, como movilizaciones de
reivindicación, como conductas desviadas o antisociales, o
como estados de satisfacción o insatisfacción al
interior de contenidos de conciencia, etc.. b) Otro, es el plano de la
constitución de la lectura y relato de estos acontecimiento
entendidos ydefinidos como cuerpos de situaciones que ingresan a la
dinámica discursiva y accionar del dominio
público. En este plano, tales acontecimientos, en virtud de
sus significados trascendentes o su importancia como coyuntura, llegan
eventualmente a constituirse como asunto de las políticas
gubernamentales.
Se trata, dicho en el marco de la tesis de la subsidiaridad del Estado,
de situaciones que superan aquellas influidas por el libre accionar de
los mercados o no pueden ser adecuadamente abordadas por la actividad
privada, y se las considera, por tanto, generadoras de requerimientos
de intervención del Estado para efectos de aprovecharlo que
la situación representa en cuanto "coyuntura
dinámica" (4) (Mates, 1972) o para mejorar algunos de sus
aspectos o consecuencias insatisfactorias o indeseables.
Para que este "campo de acción se constituya como tal, se
requiere una fase previa, o complementariamente paralela, de
formalización conceptual que aquí denominaremos
de "racionalización disciplinaria". En virtud de este proceso
racionalizados, la actividad generalmente interdisciplinaria o
transdisciplinaria, identifica o delimita un fenómeno y
perfila un pensamiento sistemático sobre: su naturaleza
(dimensión positiva), su deber ser (dimensión
normativa) y las posibilidades de intervención en
él (dimensión tecno - disciplinar).
Sobre la base de esta "racionalización disciplinaria" el
considerada como materia prima, proceso de constitución del
"campo de acción", incorporando un segundo cuerpo de
materias que dicen relación con los significados
políticos del fenómeno. Estos significados se
constituyen ahora en escenarios legibles como situación
coyuntural esto es, cómo situación sobre la cual
gravitan las dinámicas intervinientes o potenciales de las
fuerzas representadas por las articulaciones de intereses privados y
sociales que se conjugan en la situación.
Frente a este "campo de acción"
que debe ser entendido como una
construcción de significados discursivos
esencialmente dinámicos, susceptibles de
reelaboración y transformación,
se desarrolla correlativamente el
"proceso de racionalización del Estado". La
expresión tecno-instrumental más elaborada de
este proceso es la racionalidad planificadora compartida por los
agentes profesionales del dominio público. Esta racionalidad
puede entenderse como situada en un continuo constituido por dos palos
o situaciones opuestas. En un extremo del continuo el pensamiento
técnico colinda con el pensamiento
político. En el otro extremo el pensamiento
técnico se hace más instrumental y
algorítmico. En el primer caso la
problematización técnica tiene en
consideración los ideales políticos y valores
éticos, así como las responsabilidades sociales y
las condiciones coyunturales de las prácticas
políticas. En el segundo caso se caracteriza,
entre otros rasgos de polarización, por la mayor
gravitación de los elementos cognitivo-positivos y
la focalización en los elementos
operacionales, generalmente con escasa consideración de
los elementos valóricos.
La primera instancia de este proceso es la definición
del "encuadre jurídico-normativo" en virtud del
cual se establece el marco de "competencias" o atribuciones
que se asigna al Estado para intervenir en el
"campo de acción". Este encuadramiento representa
el balance de consensos y disentimientos que los intereses en juego
alcanzan a través del proceso político
democrático parlamentario. Conviene advertir que,
frecuentemente, las competencias acordadas por la sociedad para ser
ejercidas par el Estado, pueden no concordar con la visión
teleológica trazada desde el punto de vista de la
racionalidad positivo-disciplinar.
Para el ejercicio de las referidas competencias del Estado, en el
encuadre jurídico-normativo se establece, entre
otros aspectos principales: a) quien va a actuar y b) cómo.
Lo primero implica la definición organizacional de la o las
líneas sectoriales llamadas a comparecer en la
acción. Lo segundo implica la definición del
instrumental técnico legaliforme a
utilizar. En el marco de estas definiciones se constituyen
entonces un sistema de actividad que aquí hemos denominado
"practicas institucionales". Es al interior de estas
prácticas en donde se anida, larva y desarrolla lo que
inicialmente hemos denominado "racionalidad
tecno-instrumental". Estas prácticas se
constituyen a su vez en materia de sistematización
disciplinaria y reingresan al sistema bajo la forma de
especialización, capacitación y perfeccionamiento
profesional. Por otra parte, estas prácticas, al interior de
la organizaciones tienden a establecerse, consolidarse, y cristalizarse
como escuelas, tradiciones y aún, como liturgias de trabajo.
En el esquema anexo (Fig.N°7) se
presenta el proceso descrito precedentemente teniendo como referencia
para el efecto, a título de mera ejemplificación,
la constitución de algunas de las distintas
prácticas institucionales del aparato
político-administrativo del Estado que intervienen en el
campo de acción del "desarrollo urbano-regional" en el caso
chileno. En nuestro medio, el reconocimiento de este campo de
acción y de las políticas de
intervención en él, dio formalmente origen al
denominado sector Vivienda y Urbanismo a cargo de un Ministerio. Hay
sin embargo también otros sectores cuya actividad tiene muy
importantes efectos directos sobre este mismo campo de
acción, notablemente el Sector Gobierno y
Administración del Estado, através de los
gobiernos locales y regionales, Transporte y el Sector Obras
Públicas. Por cierto esta situación supone el
desarrollo de una intensa labor de coordinación operativa
intersectorial.
En el caso chileno, la formación del campo de
acción del denominado "Sector Vivienda y Urbanismo" surge en
la década de los 60', asociado a la consideración
de los aspectos espaciales del desarrollo.
Las necesidades socio-políticas del desarrollo
económicosocial en lo concerniente a objetivos de
integración nacional, abrieron entonces paso a los objetivos
de integración territorial y por tanto al examen
de los fenómenos asociados a la
distribución espacial de la población,
tematizados y teorizados bajo la denominación de
"Proceso de Urbanización".
Paralelamente, las teorías de la economía
espacial advirtieron en este fenómeno, un potencial
dinámico susceptible de encausarse convergentemente con el
desarrollo económico y se esbozan entonces los discursos
tecno-disciplinares de la planificación del desarrollo
urbano y del desarrollo regional.
6. Aspectos de la
Crítica
Las prácticas que representa la RATIA han sido objeto de
críticas de diversa índole, particularmente en
cuanto dan soporte a las formas burocráticas y
tecnocráticas de planificación. La
crítica que realiza de Mattos destaca por ejemplo, los
rasgos de "voluntarismo utópico", "reduccionismo
económicista" y de "formalismo" que se presentan en las
prácticas de planificación del desarrollo en
América Latina y que explican la pobreza de sus resultados.
La inoperancia del formalismo que impregna la racionalidad de la
planificación en el dominio público se hace
patente al contestarla con la heterogeneidad y pluralidad de los
agentes sociales, así como la diversidad de intereses y
motivaciones para la acción que ellos presentan.
Si se quiere ser realista en materia de formulación de
política de desarrollo, señala Wolff, resulta
ineludible emprender el complejo proceso de abrir cauces a la
participación auténtica en la
definición de políticas.
La obsolescencia de las estructuras formales del accionar
político administrativo es virtualmente un consenso entre
los analistas. Las limitaciones de las concepciones puramente
juridicistas, la ausencia de pensamiento estratégico, el
énfasis en la "logística" de personal, la
propensión al "consumismo tecnológico", la
preponderancia de los enfoques prescriptivos, la resistencia a la
innovación y el riesgo, el sesgo autocrático y la
falta de flexibilidad delegativa, consultiva o participativa, la
estrechez de espacios de autoanálisis, etc. son aspectos no
superados en el accionar del dominio público (Klinksberg)
A este orden de críticas sobre la racionalidad de
planeamiento, añade Matus otras que responsabilizan a los
"métodos de gobierno", a los "estilos gubernamentales", a la
"cultura política" y a los niveles de competencia de la
dirigencia gubernamental, la ineficacia de las acciones que
se ejercen desde el dominio público. Las críticas
mas radicales, sin embargo refieren a los aspectos comunicacionales que
presentan prácticas, como resultado inherente de las bases
cognitivas que dan soporte al accionar de esta RATIA. Se trata de un
fundamento argumentativo de naturaleza disciplinaria que alude tem
especializado de construidas al interior del proceder especializado de
las ciencias y explicitadas para ser comprendidas desde el interior de
este mismo circuito discursivo.
En el ámbito ideológico actual esta
críticas se han hecho más agudas, particularmente
porque presenta poca flexibilidad para conciliarse con
las nuevas ofertas y demandas de
profundización democrática y su correlato de
nuevas exigencias en términos de
descentralización político-administrativa y
apertura de espacios para la participación
política. De otra parte, La mayor valoración de
la libertad política, la equidad social y la sustentabilidad
ambiental en la concepción del desarrollo como tarea
gubernamental, representa exigencias de comunicación que no
son compatibles con el modelo comunicacional que se anida al interior
de la RATIA. El carácter jerárquico,
unidireccional , sectorialista y autorreferente de la
comunicación característica de la RATIA,
representa ya un problema de coordinación al interior del
propio aparato político - administrativo y carece
definitivamente de aptitud para los nuevos estilos de acción
"partenaria" que se postulan hoy en día. De otra parte, en
el marco del encausamiento neoliberal de la economía, la
acción empresarial privada frecuentemente percibe los
encuadramientos de la racionalidad tecno-instrumental del Estado como
regulaciones innecesarias que obstaculizan su desarrollo. Al respecto
cabe señalar que el aparato
político-administrativo del Estado no es una entidad
exógena, que haya sido ideada e impuesta por una entidad
extraña externa al sistema económico social, sino
que, por el contrario se trata de una entidad que ha sido
históricamente configurada y modelada por el sector
secularmente dominante del sistema social. En consecuencia, su
estructura y accionarse encuentra siempre, con mayor o menor ajuste, en
el cauce que abre vía a la reproducción del
sistema. Para una mejor comprensión de esta
situación conviene reseñar brevemente a
continuación un esquema descriptivo de la estructura del
accionar del Estado.
7. Elementos descriptivos
del accionar del Estado
La percepción que la sociedad tiene del Estado proviene en
primera instancia de su accionar y de los dispositivos con que opera,
esto es de la actividad que desarrollan sus distintas instituciones
político - administrativas, a través de las
cuales se ejerce la actividad de gobernar. Puede entonces reconocerse
en el Estado, considerado como un sistema, la presencia de un
subsistema que convencionalmente puede denominarse "subsistema
político - administrativo", en donde se
desempeñan los agentes técnicos de la burocracia
pública.
Por otra parte, según nos señala Lipset (1990),
una condición necesaria esencial `para que exista un
gobierno estable basado en el respeto a la ley, a las reglas del juego
que presuponen libertades civiles y oposición
institucionalizada" es la disponibilidad de un poderoso
"título para gobernar", esto es, la "legitimidad" del
sistema político. Sin tal legitimidad la actividad
gubernamental no cuenta con la lealtad popular y sólo puede
establecer condiciones de gobernabilidad en base al liderazgo de un
líder carismático, el uso de la fuerza basada en
el ejercicio de la violencia o ambos. Puede concluirse en consecuencia
que junto al subsistema político-administrativo, mediante
el cual se desarrollan las acciones impulsadas por las autoridades
políticas y técnicas, se encuentra otro
subsistema cuya función es la elaboración y
sostenimiento de la legitimidad. Puede por tanto hablarse, como lo hace
por ejemplo Offe (1989) de un "subsistema de legitimidad".
De otra parte, cabe advertir que en el marco de las relaciones entre
Estado y Sociedad, aquellas concernientes al funcionamiento de la
economía tienen un carácter esencial.
Señala Raseto (1994) que:
en sus orígenes, la ciencia de la economía o
"economía política" es una ciencia del Estado, y
no sólo en el sentido que el Estado interviene en el
sistema económico y lo regula, sino,
más profundamente, en cuanto siendo el Estado el que
construye y mantiene el orden social, es el verdadero constructor del
mercado determinado de dimensiones nacionales." (pg. 11)
Por cierto, en el marco de las realidades modernizadoras neoliberales
actuales, en virtud de las cuales se autonomiza la esfera de la
institucionalidad económica con respecto al Estado, para
efectos de la constitución y desarrollo de mercados
liberados de intervenciones políticas, la necesidad de
regulaciones Estatales en el accionar económico de la
sociedad no se extingue. Por el contrario, se hacen mas estructurales.
Exigen una creciente modernización del Estado en
términos de adaptación política a los
requerimientos de maximización de la valorización
del capital. Esto representa el desarrollo de un virtual cerco a la
actuación del Estado, constituido a partir de los intereses
empresariales de la sociedad, y cuya efectividad radica en la capacidad
del empresariado de castigar la gobernabilidad de la sociedad.
Cabe por consiguiente reconocer al interior del Estado la existencia de
un subsistema funcionalmente especializado en la regulación
de la economía y que podría denominarse
"subsistema económico".
El reconocimiento de estos tres subsistemas corresponde al esquema
formulado por Offe (1987) para caracterizar el comportamiento
sistémico del denominado Estado de Bienestar. Consideramos
aquí, sin embargo, que este esquema es lo suficientemente
general como para permitir también caracterizar al Estado
"social" en sociedades que están desarrollando procesos
modernizadores, (Fig. N°8).
En el marco de este esquema, las políticas sociales del
Estado se visualizan como una acción pública que
se desarrolla en el subsistema de legitimación, para efectos
de mitigar el impacto que representan sobre la calidad de vida, las
exclusiones resultantes del accionar de la economía y evitar
el deterioro de la lealtad de masas y la erosión de las
condiciones de gobernabilidad. Por otra parte, tales
políticas son a su vez una componente necesaria de la labor
de conformación y socialización de la fuerza de
trabajo que resulta necesaria para la expansión de la
economía. Esto requiere crear condiciones (mínimo
operantes) de habitabilidad compatibles con la expansión del
consumo residente, otro cauce de legitimación popular.
A título de mera ejemplificación de las
relaciones que este esquema plantea, consideremos brevemente la
situación que enfrenta las denominadas políticas
habitacionales. La organización de la producción
y provisión de vivienda social pueden ser entendidas como
parte de un juego puramente sistémico de equilibrios entre
los tres subsistemas de acción del Estado. Frente a los
requerimiento de la economía empresarial (Empresas de la
Construcción), el subsistema económico
tenderá a privatizar la producción de vivienda
social, de modo que la mayor parte posible de los factores productivos
se articulen bajo condiciones de mercado, situando por consiguiente
fuera del accionar del subsistema político-administrativo,
la mayor parte posible de las decisiones del proceso técnico
productivo (virtual exclusión de consideraciones
arquitectónicas). Esto significa que el Estado
renunciará a desarrollar intervenciones
tecno-políticas en el mercado del suelo urbano y por tanto a
la administración de la variable clave de la habitabilidad
residencial urbana: la localización. (virtual
exclusión de consideraciones urbanísticas).
Así mismo, se abstendrá de establecer
definiciones operacionales en la consideración de factores
micro, meso y macro sistémicos constituyentes de la
habitabilidad de la vivienda social. (Virtual exclusión de
consideraciones ambientales).
Tales renunciamientos serán a
su vez exijidas por los intereses empresariales y negociadas con el
subsitema económico del Estado. El subsistema de
legitimidad, operando en el marco de una virtual
legitimación de la inequidad (Wolf,1991), deberá
en consecuencia buscar otros cauces de manifestación de
eficacia legitimadora, lo que tenderá a expresarse en primera
instancia en una orientación preponderante a la cantidad por
sobre la calidad. Otro cauce complementarlo ha de ser el de la
"focalización" en las situaciones de habitabilidad mas
visiblemente disfuncionales. Otro ha de ser la
racionalización intersectorial en la provisión de
equipamientos colectivos sociales y mejoramientos de la infraestructura
de urbanización y sistemas de transporte.
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