Revista invi N°25, Agosto 1995, Volumen 10: 3-9
Patricia Muñoz Salazar2
Patricio de la Puente Lafoy2
Emilio Torres Rojas2
Rubén Sepúlveda Ocampo3
Ricardo Tapia Zarricueta3
2 Sociólogos del Departamento de Sociología, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de Chile.
3 Arquitectos del Instituto de la Vivienda, Facultad de Arquitectura y Urbanismo, Universidad de Chile.
1 El artículo se inserta dentro del proyecto FONDECYT N° 1940462-94, titulado "FACTORES INCIDENTES EN LA SEGURIDAD CIUDADANA EN HÁBITAT RESIDENCIALES POBRES. EVALUACIÓN Y PROPUESTA", efectuado en el Departamento de Sociología de la Facultad de Ciencias Sociales y el Instituto de la Vivienda de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la Universidad de Chile.
POLÍTICAS PÚBLICAS Y PELIGROSIDAD.
Las ciudades, especialmente las de gran tamaño, están siendo afectadas en forma creciente por la delincuencia y sus nocivos efectos. Al sumarse otros problemas como el aumento de consumo de drogas y surgimiento de pandillas, hacen que la violencia urbana y la consecuente inseguridad, irrumpa en el debate público como uno de los temas más preocupantes en nuestro país. La percepción y significación del ambiente urbano como inseguro para sus habitantes ha impulsado al Estado a desarrollar numerosas iniciativas orientadas a enfrentar problemas de orden público y seguridad ciudadana, especialmente a través de la Secretaría del Interior, dependiente del Ministerio del Interior.
Entre las principales iniciativas legales a lograr destaca la aprobación del Proyecto de Ley que sanciona el tráfico ilícito de estupefacientes y que sustituye a la Ley N° 18.403.
También destaca la aprobación por el Congreso Nacional del Proyecto sobre Violencia en los Estadios o Recintos Deportivos (Mayo, 1994) posteriormente promulgado como Ley. Para dar cumplimiento a las disposiciones de su puesta en marcha, se diseñaron las acciones y actividades a ejecutar para su correcta aplicación, para lo cual requiere la coordinación entre las Intendencias Regionales, Carabineros de Chile y las directivas del fútbol profesional.
Además se promulgó la Ley N° 19.203 que establece las Medidas de Seguridad que deben organizar ciertas Empresas para resguardar a las personas, la que fue publicarla en el Diario Oficial en Abril de 1994 y para su aplicación durante este año se deben dictar los decretos correspondientes e identificar las empresas afectas a esta ley.
Igualmente, se ha dado inicio a discusiones para introducir modificaciones a la normativa del Código de Procedimiento Penal que regula la detención por sospecha. Para ello se han formulado indicaciones al proyecto de ley iniciado por moción parlamentaria, acogiendo inquietudes de organismos juveniles que proponen la supresión de algunas de las causales de este tipo de detención y la comunicación a los detenidos de los derechos que les corresponden.
En otro ámbito de medidas se ha decidido la integración del Ministerio del Interior en las actividades preparatorias para la Conferencia Mundial de Naciones Unidas a realizarse este año sobre prevención del delito, cooperación Internacional para enfrentar la criminalidad organizada y la rehabllitación. Además, este Ministerio se integró a la Comisión compuesta por los Ministerios de Relaciones Exteriores y Justicia, participando en todos los actos y foros sobre el tema con el propósito de recopilar información para elaborar los informes técnicos que serán dados a conocer en la Conferencia Mundial de la O.N.U.
Se propone asimismo mantener la representación del país ante organismos internacionales en materia de drogas como CICAD (O.E.A.) y la Comisión de Estupefacientes de las Naciones Unidas, además de mantener activos los convenios bilaterales de cooperación que existen con 15 países.
También vinculado con el ámbito internacional, el Ministerio del Interior dará respuesta a todas las peticiones emanadas de organismos internacionales en relación al tema de Derechos Humanos.
En cuanto a materias de informática, se propone establecer un sistema computacional para la información pública a fin de facilitar los procedimientos de indagación y análisis que efectúa la División de Seguridad Púbica e Informaciones. También se ha proyectado poner en marcha un Programa de Investigación Criminológica en las áreas de victimología, cultura delincuencial y la influencia de variables macro-económicas en las tendencias delincuenciales. Con dicho sistema computacional se espera recopilar, ordenar y analizar las estadísticas delincuenciales y avanzar en el diseño de un sistema estadístico unificado de los distintos organismos relacionados con la seguridad ciudadana.
En este mismo ámbito, entre las metas de 1994 destaca la profundización de vínculos con Carabineros de Chile y Policía de Investigaciones de Chile, a fin de coordinar información en las materias contenidas en la Ley N° 19212. Además se espera perfeccionar el área de delincuencia organizada e incrementar las investigaciones sobre eso tipo de delitos. Se espera también organizar un programa de análisis jurídico de antecedentes extrajudiciales y de seguimiento de procesos jucidales, en colaboración con la División Jurídica del Ministerio del Interior y en forma coordinada con los programas de reinserción social. Finalmente se espera poner en marcha el Proyecto de Informática aprobado por el Ministerio de Planificación.
Se estudia la puesta en marcha de un sistema nacional estandarizado de medición del consumo de drogas de la población en general, en base a una encuesta nacional y la creación de un sistema estadístico multisectorial sobre drogas, tanto en aspectos policiales, como en actividades preventivas, educativas y de salud. El Centro de Documentación sobre Drogas ya iniciado en 1993, deberá extenderse a regiones e integrarse a los sistemas internacionales de OEA y ONU, para lo cual se contará con recursos del Ministerio del Interior, de la OEA y del PNUFID (ONU).
Además se intenta actualizar el catastro de instituciones públicas y privadas que colaboran en la prevención del consumo de drogas e incluir un resumen analítico de los programas respectivos.
En el ámbito preventivo, se está promoviendo en conjunto con organizaciones empresariales y de trabajadores, la ejecución de diversos programas de prevención del consumo de drogas en los lugares de trabeyo. Además se proyecta producir material educativo en esta área, contándose para ello con recesos procedentes del Ministerio del Interior y OEA.
En el área de capacitación se trata de continuar coordinando los diversos cursos de capacitación ofrecidos por gobiernos extranjeros y organismos internacionales (PNUFID, OEA) en materias de control delictual, prevención y tratamiento.
Se proyecta además la organización de variados eventos en materias de capacitación, coordinación y formación tendientes a impulsar y consolidar el Plan Nacional de Prevención y Control de Drogas.
En materias de control se promueve la coordinación permanente de los sistemas de control del tráfico de estupefacientes en zonas de mayor riesgo, elaborándose planes específicos para estas regiones con recursos procedentes de acuerdos internacionales de cooperación.
Entre las nuevas tareas propuestas figura la implementación del Plan Nacional de Seguridad Ciudadana para los próximos cuatro años. Este plan ha sido elaborado con el aporte de las fuerzas de orden y seguridad y contiene el programa de actividades que se han diseñado para combatir el terrorismo, la delincuencia común organizada y el tráfico de estupefacientes.
Respecto a los programas que se ha propuesto seguir implementando se encuentra el Sub Programa de Seguridad Vecinal que tiene por finalidad incorporar a la comunidad organizada en la tarea de mejorar los estándares de seguridad ciudadana. Para ello se propone que la comunidad, a lo largo de todo el país, diseñe acciones y formule proyectos en diversas áreas como Comunicaciones, Mejoramiento del Entorno, Creación de Iniciativas de Apoyo Comunitario y Capacitación para la seguridad vecinal. Este programa se administra en el nivel central de la región por la Sub Secretaría de Desarrollo Regional y Administrativo, dependiente del Ministerio del interior y es ejecutado a nivel local y los municipios beneficiados con proyectos. Y contó en 1994 con un presupuesto de M$1.660.000.
Como se puede apreciar la gama de iniciativas es bastante variada; sin embargo sólo esta última hace referencia a la seguridad residencial de la población, lo que requiere de un análisis más detallado del programa.
PROGRAMA DE MEJORAMIENTO URBANO Y EQUIPAMIENTO COMUNAL Y SUB PROGRAMA DE SEGURIDAD VECINAL.
El incremento de la delincuencia ocurrido durante las últimas décadas ha producido en la ciudadanía una creciente preocupación por el tema y una mayor insatisfacción con la protección policial otorgada a sus respectivos barrios. Debido a la magnitud y complejidad del problema ha sido necesario replantearlo bajo una perspectiva más participativa, que involucra a la comunidad organizada.
Tradicionalmente se ha entendido la seguridad ciudadana como un bien jurídico de carácter social, en el último tiempo se ha considerado que tal responsabildad recae también en la comunidad misma y en su capacidad de actuar organizadamente.
Es por ello que las soluciones provenientes del Estado -que se habían orientado fundamentalmente a proporcionar una mayor dotación de personal y recursos técnicos a las Fuerzas de Orden y Seguridad- se han visto complementadas por parte del Ministerio del Interior mediante la asignación de recursos provenientes del Programa de Mejoramiento Urbano y Equipamiento Comunal a la ejecución del Sub-Programa de Seguridad Vecinal, administrado por la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo.
El Sub-Programa de Seguridad Vecinal pretende lograr la participación activa de las organizaciones vecinales para que, en combinación con su municipio, presenten iniciativas concretas para el mejoramiento de las condiciones de seguridad en los hábitat residenciales.
Este programa se basa en la capacidad de las organizaciones vecinales para formular proyectos a partir de las necesidades percibidas en los distintos hábitat residenciales y en la asesoría que prestan las Municipalidades, constituye un programa de Inversión Sectorial de Asignación Regional que funciona con fondos procedentes del tesoro público, en el que los gobiernos regionales deciden los proyectos a ejecutar. En su operatoria, debe cumplir con la Ley Orgánica Municipal, pudiendo optar a estos proyectos todos los municipios que convoquen a las organizaciones comunitarias a participar.
Las postulaciones deben ceñirse a un formulado diseñado especialmente que establece la categoría y título del proyecto con una descripción de la intencionalidad de las acciones a efectuar, especificación de los principales objetivos, la o las organizaciones vecinales que postulan el proyecto y la aceptación de dicha postulación por parte del municipio. Se debe identificar la unidad ejecutora del proyecto y las organizaciones colaboradoras de acuerdo a su naturaleza, establecer con precisión los plazos y adjuntando un cronograma de actividades.
Dichos proyectos no pueden contemplar gastos en personal y la totalidad de los recursos debe estar destinado a inversiones y las acciones necesarias para llevarlas a cabo. Los proyectos de cada comuna son procesados por la respectiva Secretaria Comunal de Planificación, priorizados por el Alcalde y refrendados por el Concejo municipal. Los listados se remiten a la Intendencia respectiva, que establece las prioridades definitivas de acuerdo al marco presupuestario regional, la cual los envía a la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo para que los recursos sean desembolsados a las Municipalidades.
TIPOLOGÍA DE LOS PROYECTOS DEL SUB-PROGRAMA SEGURIDAD VECINAL.
1. Mejoramiento del Entorno.
En este rubro se incluye la siguiente tipología de obras:
Vialidad: Contempla pavimentación en calles y pasajes urbanos, pasarelas y puentes, además de sendas; pudiéndose ocupar distintos tipos de materiales tales como ripio, asfalto u hormigón.
Electrificación: Involucra alumbrado público de calles, pasajes y áreas peligrosas e instalación de generadores eléctricos. Se puede optar también a la adquisición y reposición de equipos electrógenos.
Equipamiento Comunitario: Se refiere a la construcción y reparación de sedes sociales, multicanchas, juegos, construcción y reposición de áreas verdes, además de telefonía pública.
Infraestructura y Equipamiento de Instituciones Policiales: Puede incluir construcción, ampliación y reparación de comisarías, retenes, prefecturas y cuarteles. La adquisición de equipamiento científico-técnico y de apoyo policial, contemplando además dotación vehicular y de comunicaciones.
Infraestruclura y Equipamiento de Cuerpo de Bomberos: Establece la construcción, ampliación y reparación de cuarteles y adquisición de equipamiento.
Salud: Equipamiento de ambulancias, postas u hospitales. Habilitación y reparación de salas.
Agua Potable: Extensión de redes de agua potable, adquisición de estanques y construcción de pozos de captación de aguas.
Alcantarillado: Obras menores en este rubro.
Otros: Esta categoría incluye los ítemes destinados a estudios de Ingeniería, Saneamiento de Títulos, limpieza y normalización de canales.
2. Comunicaciones.
En esta categoría se incluye la instalación de teléfonos públicos en puntos claves de las Unidades Vecinales, centros comunitarios, escuelas y parroquias. Dotación de aparatos transmisores para la comunicación con Comisarías, Municipalidad, Bomberos o establecimientos de salud del sector.
3. Capacitación para la seguridad vecinal.
Esta área contempla el establecimiento de redes de ayuda vecinal a fin de movilizar oportunamente recursos ante situaciones de inseguridad. Confección y difusión de material didáctico para la capacitación que sea diseñado en conjunto con Carabineros o Investigaciones, destinado a escuelas, liceos, consultorios, postas de salud, Municipalidades y otros servicios locales. Incluye acciones de capacitación a profesores, para que ellos a su vez capaciten en seguridad a los educandos.
La inversión realizada por este Sub Programa en la Región Metropolitana durante 1993 se entrega en el siguiente cuadro:
Al proceder a ordenar las comunas según número de proyectos postulados se puede apreciar en el siguiente gráfico que las comunas que más se movilizaron con el fin de lograr mejorar la calidad de seguridad residencial fueron La Fbride, San Bernardo y Lo Prado. No presentaron proyectos no año las comunas de Cerro Navia, Conchall, El Bosque, Estación Central, Independencia, Quilicura y Santiago.
El número de proyectos presentados no se relacionan necesariamente con los presupuestos solicitados. Así por ejemplo, aunque la comuna de La Florida presentó más proyectos y requirió el presupuesto más alto (18%) le sigue La Pintana con el 15,5% del presupuesto y sólo el 4% del total de proyectos. El detalle de la postulación de proyectos en el año 1993 se presenta en el siguiente cuadro:
No todas las comunas que postularon proyectos lograron aprobación, así como tampoco los proyectos fueron aprobados por los montos solicitados, tal como aparece en el cuadro siguiente. Las comunas que en definitiva se adjudicaron un mayor número de proyectos fueron Cerrillos, Pudahuel, Quilicura, Recoleta, La Pintana, La Granja y El Bosque, como se puede apreciar en el siguiente cuadro. Por otra parte, las comunas que se adjudicaron los mayores montos presupuestarios fueron Vitacura, La Florida y Macul, como se puede apreciar en el siguiente gráfico:
GESTIÓN DE LOS PROYECTOS DE SEGURIDAD VECINAL EN 1994.
En el año 1993 del total de proyectos postulados la mayoría aprobada correspondió a aquellos que favorecían a Investigaciones y Carabineros de Chile.
Investigaciones de Chile se adjudicó dos proyectos destinados a la adquisición de vehículos, uno en la comuna de Pedro Aguirre Cerda por un monto de $5.463 millones de pesos y el otro en la de Quilicura por $5.690 millones.
Por su parte, Camineros de Chile obtuvo la aprobación de 20 proyectos, correspondientes a 16 comunas, algunas de las cuales no corresponden a la Provincia de Santiago, como por ejemplo las comunas pertenecientes a la provincia Chacabuco, Cordillera, Melipilla y Talagante. Sin embargo para mayor claridad se incluyen en el siguiente cuadro con indicación de montos adjudicados.
PROYECTOS DE MEJORAMIENTO URBANO Y EQUIPAMIENTO COMUNAL
PROYECTOS APROBADOS DE SEGURIDAD VECINAL PARA CARABINEROS 1994
Las tipologías de proyectos más frecuentes financiados a Carabineros de Chile fueron la adquisición de vehículos y cuarteles móviles, además de la construcción y ampliación de cuarteles. De las comunas analizadas, la que se adjudicó más proyectos fue San Miguel. Sin embargo, las que obtuvieron montos presupuestarios más altos fueron San Bernardo y Pudahuel con más de cien millones en cada caso. Las tipologías más frecuentes se pueden observar en el siguiente gráfico:
Además de los proyectos financiados a Carabineros e Investigaciones, se financiaron otros tipos de proyectos, como por ejemplo: Apoyo al Plan Intercomunal, la instalación de cierros e Iluminación, la instalación de luminarias, la construcción de sedes comunitarias, la construcción y reparación de veredas. La distribución de estas tipologías y los montos asignados a estos proyectos se pueden observar en el siguiente cuadro.
Sin embargo, la que se adjudicó la mayor cantidad de recursos fue Recoleta con más de un tercio del total. Las tipologías de proyectos se pueden observar en el siguiente gráfico.
A nivel nacional la distribución de proyectos de Seguridad Vecinal financiados en al cuerpo de Carabineros de Chile, por número y monto adjudicado se indica en el siguiente cuadro:
DISTRIBUCIÓN NACIONAL DE PROYECTOS DE SEGURIDAD VECINAL FINANCIADOS A CARABINEROS DE CHILE EN 1994.
El cuadro anterior muestra que tanto en número de proyectos como en montos invertidos, la Región Metropolitana concentra la mayor participación, alcanzando una inversión equivalente al 77% de la inversión nacional.
Después de la Región Metropolitana, es en la IX Región de la Araucanía donde se adjudicó mayor número de proyectos al cuerpo de Carabineros. Sin embargo a la que en segundo lugar se le asignó un monto monetario mayor fue la V Región de Valparaíso. Por otra parte, también a la Policía de Investigaciones se asignaron proyectos en algunas regiones aunque por un monto algo bastante menor al recibido por Carabineros.
DISTRIBUCIÓN NACIONAL DE PROYECTOS DE SEGURIDAD VECINAL FINANCIADOS A LA POLICÍA DE INVESTIGACIONES EN 1994.
La Región donde este cuerpo policial se vio más beneficiado fue en la VI Región del Libertador Bernardo O'Higgins, tanto en el número de proyectos como en los montos financiados.
En segundo lugar, la región con más proyectos aprobados para Investigaciones fue la Región IX de la Araucania, sin embargo a la Región VIII del Bio-Bio se le adjudicó más presupuesto con un sólo proyecto.
Además se destinaron recursos a otros proyectos vinculados fundamentalmente a electrificación, mejoramiento de sistemas de comunicaciones, edificación de locales de servicios comunitarios e instalación de cierros y rejas.
DISTRIBUCION NACIONAL DE OTROS PROYECTOS SEGURIDAD VECINAL FINANCIADOS EN 1994.
Las regiones más beneficiadas con estos proyectos fueron la Región VIII del Bio-Bio, la Región VII del Maule y V de Valparaíso. En términos presupuestarios, la región más favorecida fue la VIII que obtuvo una mayor cantidad de proyectos, seguido de la Región V de Valparaíso.
CONSIDERACIONES FINALES.
De los datos anteriormente expuestos es posible deducir que la contribución del Sub Programa analizado para el enfrentamiento de la inseguridad residencial se ha concentrado en dos áreas fundamentales: el mejoramiento de la infraestructura comunitaria y el incremento del equipamiento policial.
Esta falta de diversidad posee importantes implicancias porque constituyen en su mayor parte medidas fundamentalmente defensivas, al canalizarse recursos importantes al cerramiento de calles y pasajes, instalación de luminarias, adquisición de vehículos policiales, equipos de radio y construcción o reparación de cuarteles, destinándose menores recursos de este sub programa a áreas tales como educación, capacitación juvenil, recreación, rehabilitación de drogadictos y otras iniciativas que ayuden a prevenir la peligrosidad.
Adicionalmente se constatan algunas asignaciones con cargo al sub programa, que no poseen una relación directa con el tema, como es el caso de la pavimentación de soleras y veredas, que más bien forman parte del mejoramiento en infraestructura de los barrios y que por tanto constituyen desafíos adicionales respecto de la definición esté en el marco de las políticas públicas.
Las características anteriores reflejan parcialmente cierta discrepancia entre los montos asignados a estos proyectos y la vulnerabilidad delincuencial de las comunas en la provincia de Santiago.
Por otra parte, de acuerdo a los datos disponibles para el último albo, podría deducirse que existe cierto retroceso en términos de la participación comunitaria para decidir los montos de inversión y tipos de proyectos postulados por las organizaciones vecinales, por cuanto en su mayoría han sido decididos a nivel municipal y concentrados en los cuerpos policiales.
En relación al programa analizado, se puede agregar que hasta ahora los proyectos de seguridad vecinal no han sido sometidos a procesos de evaluación, por lo cual no ha sido posble efectuar una retroalimentación efectiva entre el nivel central y los municipios y la población beneficiaria.
Los puntos antes expuestos llevan a concluir que si bien existe una mayor preocupación y sensibilidad del Estado por el problema, se requieren mayores estudios evaluativos de las medidas e iniciativas gubernamentales adoptadas para contrarrestar las condiciones de inseguridad. Dichos estudios permitirían obtener antecedentes indispensables para visualizar la eficiencia y coordinación de las medidas gubernamentales adoptadas hasta ahora y llegar al diseño de una política global y coherente en esta área.
En términos generales es posible advertir que tanto la tipología como la operatoria de los proyectos de seguridad vecinal proceden de decisiones tomadas bajo una lógica que considera fundamentalmente una consistencia con la propia estructura del Estado más que tomar en cuenta la diversidad de necesidades de las distintas comunas para elaborar y aplicar los mecanismos de asignación de recursos. Esto no significa que se privilegie una política de exclusión participativa, puesto que de hecho la intención de los gobiernos los últimos años ha sido precisamente favorecer los procesos de incorporación de los habitantes a la aplicación de los programas. Más bien ocurre que el diseño actual de este tipo de programas
no permite que la población de los hábitat residenciales, que constituyen sus principales beneficiarios, se incorporen efectivamente al proceso quedando en la practica fuera del sistema de toma de decisiones.
Finalmente, no puede dejar de mencionarse que el tema de la seguridad ciudadana requiere aún de una mayor discusión y reflexión a fin de llegar a un consenso tanto en las concepciones teóricas involucradas, como en el significado de los términos empleados y en medidas operativas a adoptadas. Esta actividad requiere de la concurrencia de entidades académicas, de las distintas esferas de la administración pública, de los organismos de seguridad ciudadana y de la población misma, cuya participación constituye un activo importante que hasta el momento no ha sido suficientemente capitalizado.