Revista invi Nº 64, November 2008, Volumen 23: 19
a 59
CRIMEN Y VIOLENCIA URBANA. APORTES DE LA ECOLOGÍA DEL DELITO AL DISEÑO DE POLÍTICAS PÚBLICAS (1).
Mauricio Olavarría Gambi. (2)
Ximena Tocornal Montt. (3)
Liliana Manzano Chávez. (4)
Hugo Fruhling Erlich. (5)
1 Este artículo ha sido escrito como parte del Proyecto SOC
– 09, Anillos de Investigación en Ciencias Sociales.
2 Ph.D. Profesor asociado,Instituto de Asuntos Públicos,
Universidad de Chile, correo electrónico: molavarr@uchile.cl
3 Ph.D. (C) Investigadora, Centro de Estudios en Seguridad Ciudadana
(CES), Instituto de Asuntos Públicos, Universidad de Chile.
4 M.A. Investigadora, Centro de Estudios en Seguridad Ciudadana
(CES),Instituto de Asuntos Públicos, Universidad de Chile.
5 Ph.D. Profesor Asociado, Director Centro de Estudios en Seguridad
Ciudadana (CES), Instituto de Asuntos Públicos, Universidad de
Chile.
Resumen
Este artículo presenta la investigación, con el mismo
título de este artículo, adjudicada en el II Concurso de
Anillos de Investigación en Ciencias Sociales, en marzo del
2008, por CONICYT. La pregunta que da inicio a la investigación
es ¿Cómo abordar el fenómeno del crimen y
violencia urbana? Para responder la pregunta la investigación se
ha centrado en el marco conceptual provisto por la Teoría
Ecológica del Delito y el concepto de “eficacia colectiva
del barrio”. La investigación espera producir conocimiento
relevante en el área, basado en evidencia empírica, que
permita contribuir significativamente al diseño de
políticas públicas integrales que aborden los variados
aspectos que concurren a la seguridad ciudadana.
Introducción
¿Cómo abordar el crimen y la violencia urbana?. Esta es
la pregunta que da origen al proyecto de investigación sobre
“Crimen y Violencia Urbana. Aportes de la Ecología del
Delito al Diseño de
Políticas Públicas”, cuya base conceptual este
artículo expone. Este es uno de los proyectos adjudicados en el
II Concurso de Anillos de Investigación en Ciencias Sociales, en
marzo del 2008, a través del Programa Bicentenario de Ciencia y
Tecnología de CONICYT.
Si bien Chile presenta uno de los menores niveles de
victimización delictiva de América Latina, éstos
son mayores que en países desarrollados (6). Los delitos
más comunes en Chile son los efectuados contra la propiedad,
pero son los que están acompañados por el uso o amenaza
de uso de la fuerza los que más generan impacto y que en mayor
medida afectan a sectores medios y populares. Este fenómeno
junto a la expansión del tráfico de drogas muestra que se
ha ido instalando un tipo de violencia donde agresores y
víctimas conviven en un mismo espacio (bandas armadas toman el
control de barrios haciendo demostraciones de fuerza), lo que refleja
la presencia desigual del Estado en la ciudad. El crimen y la violencia
urbana expresaría entonces fracturas sociales.
El diagnóstico anterior, sumado a los deficientes resultados
mostrados por las políticas de seguridad pública
implementadas, sugiere que estamos en presencia de un fenómeno
evolutivo, multidimensional y que los marcos conceptuales en que se
inscriben las intervenciones públicas no logran capturar en su
complejidad.
Los marcos conceptuales que han dado forma a estas intervenciones se
han centrado preferentemente en enfoques racionales y
sociológicos del delito. Si bien estos enfoques surgen o se han
probado en estudios empíricos, describen el fenómeno del
delito como un hecho aislado, centrando su foco sobre el delincuente.
El gran déficit de estas teorías es que no analizan el
contexto comunitario (barrio) como una entidad que, en sí misma,
puede contribuir a desarrollar ciertas conductas de riesgo y prevenir
otras. Por el contrario, la teoría ecológica del crimen
busca explicar por qué algunas comunidades concentran delitos a
lo largo del tiempo, aunque sus habitantes y ciertas condiciones
sociales cambien.
Los estudios sobre desorden social o más bien
“desorganización social” (7), han detectado que
ciertos mecanismos comunitarios influyen de manera positiva en la
reducción de las tasas delictuales, entregando conclusiones que
se constituyen en líneas orientadoras para nuestra
investigación.
Los hallazgos de estos estudios sugieren que la sola existencia de
redes sociales no es suficiente para desarrollar control social
informal. Para ello es necesaria la activación de lazos que
busquen realizar expectativas compartidas, en otras palabras se
requiere de Eficacia Colectiva (8). Sampson subraya que la
realización de control social requiere de un ejercicio de
confianza y de buena voluntad por parte de los residentes, para lo cual
deben existir expectativas compartidas para intervenir en nombre del
bien común -eficacia colectiva-.
Si bien los seguidores de la tesis de desorganización social
destacan la influencia de factores comunitarios como estabilidad
residencial, eficacia colectiva y otros, también entre ellos hay
quienes afirman que la concentración de desventajas sociales
sigue siendo un predictor directo del delito y de otros problemas
sociales. De este modo, señalan que los mecanismos barriales no
se producen en un vacío sino más bien en ambientes con
suficiente dotación de recursos socioeconómicos (9). En
este contexto, es necesario, entonces, explicar porqué en
ciertos territorios esta relación adquiere una
connotación mayor (asociada al narcotráfico, uso de armas
y a una subcultura de la ilegalidad y violencia).
Por otro lado, aunque las tesis de la teoría ecológica
del delito cobran sentido en la interpretación del aumento de la
violencia en contextos territoriales específicos, tienen la
deficiencia de no considerar el papel que juegan las políticas
públicas. En esta línea, O’Donnell (10) sostiene
que la desigual vigencia del sistema legal a nivel territorial y social
permite que se generen zonas donde la violencia pasa a ocupar un lugar
preponderante. Contraponiéndose a esta tesis, Arias afirma que
más que crearse “estados paralelos” (11) (fuera del
control político), lo que ocurre en estas zonas es que surgen
redes y alianzas que vinculan al traficante con el sistema social y
político externo, lo que les permite funcionar con normalidad.
Por ello, si bien hay zonas en las ciudades latinoamericanas donde las
leyes funcionan parcialmente, los procesos de reforma policial y
judicial podrían jugar un rol importante para resolver el
problema, pero las instituciones siguen resistiéndose a efectuar
estas
reformas (12).
En el contexto del debate señalado, el estudio, cuyas bases
conceptuales este artículo expone, se concentrará en
identificar las variables que explicarían la existencia de altos
niveles de criminalidad y violencia en determinados barrios y la baja
efectividad de las intervenciones de política pública en
ellos.
Luego de esta introducción, el artículo presenta el
problema sobre el cual se centrará la investigación y las
secciones que le siguen dan cuenta del marco conceptual que guía
al proyecto, los objetivos, metodología e hipótesis que
serán probadas a lo largo de la investigación.
El problema: Crimen y violencia urbana
El crimen y la violencia ha llegado a ser el problema público
que más inquieta a los ciudadanos (13), lo que va aparejado de
una sensación muy extendida entre la población de temor a
ser víctima de la delincuencia y de una percepción
mayoritaria que la delincuencia ha aumentado en el país, en
comunas y barrios14. Es decir, para los ciudadanos la delincuencia y la
violencia es hoy un fenómeno cercano, presente en su entorno
habitacional, barrial, laboral, que intersecta sus rutinas diarias,
afectando de un modo muy sensible y negativo su calidad de vida y que,
en ocasiones, puede implicar daño físico o la muerte.
Aunque Chile presenta los menores niveles de victimización
delictiva de América Latina y los países
subdesarrollados, éstos son mayores que en países
desarrollados15. En efecto, mientras el rango de 20 a 24% de
victimización es considerado alto en los países
desarrollados16, Chile exhibe una incidencia del 30,7 por ciento de la
población, considerando los resultados de la encuesta ENUSC 2003
respecto de si el encuestado –y no otra persona–
había sido víctima de algunos de los ocho delitos de
mayor connotación social consultados por esa encuesta (17).
Asimismo, el estudio sobre los costos económicos del delito en
Chile muestra que ese costo asciende a un 2,06 del PIB, que –no
obstante tener mayores niveles de victimización– las
pérdidas producidas por este fenómeno son menores en
Chile que en Estados Unidos y Europa, y que el gasto del Estado
–como proporción del PIB– para enfrentar este
problema es menos de la mitad del que efectúan los gobiernos de
Estados Unidos y Europa (18). El estudio sobre victimización en
Chile también muestra que los delitos más recurrentes en
Chile son robo desde el auto, hurto, robo por sorpresa, robo por
alcance (lanzazo) y robo con fuerza (monra) y que los trabajadores de
sectores medios y populares son los que presentan una mayor
probabilidad de ser victimizados (19).
Los datos recién señalados ilustran una situación
en que lo que prevalece en Chile es una reiteración de delitos
contra la propiedad, pero de alto impacto emocional para las
víctimas, normalmente acompañado de uso o amenaza del uso
de la fuerza, y que afecta principalmente sectores medios y populares.
Ello lleva a los ciudadanos a presionar a las autoridades por
intervenciones efectivas sobre este fenómeno.
Adicionalmente, los sucesos del 29 de marzo (día del joven
combatiente) y del 11 de septiembre de cada año parecen
demostrar una vez más la instalación de un nuevo
fenómeno de violencia.
Bandas armadas –recurrentemente integradas por adolescentes y
jóvenes– toman el control en ciertos barrios de Santiago,
hacen demostraciones de fuerza y dominio de territorios, generando una
sensación de desamparo entre los ciudadanos.
En opinión del Fiscal de la Zona Santiago Sur, la
situación sería más grave en la realidad del
día a día (20). Esta ilustración da cuenta de un
tipo de violencia, donde agresores y víctimas conviven en un
mismo espacio, perteneciendo a una misma comunidad. Lo anterior,
implica una presencia desigual del Estado de Derecho en la ciudad,
donde barrios determinados parecen alejados de la presencia y control
del Estado. La violencia urbana expresaría entonces fracturas
sociales.
Los antecedentes de largo plazo disponibles muestran que el problema se
estaría agravando. Un trabajo de Frühling y Sandoval (21)
muestra que a marzo de 1989 un 21,5% de la población veía
a la delincuencia como el principal problema público,
proporción que llega a 35% en noviembre de 1995. El mismo
estudio constata un incremento sostenido en la tasa de denuncias de
crímenes y simples delitos, en la tasa nacional de denuncias de
delitos contra la propiedad y en la tasa de denuncias de robos entre
1977 y 1993, como también constata un alza notoria en los robos
con violencia entre 1980 y 1992 y un aumento de los robos con homicidio
entre 1983 y 1992. Para Frühling y Sandoval ya a mediados de la
década de 1990 había “una mayor propensión
al uso de la violencia o intimidación en la comisión de
delitos contra la propiedad” (22) y que “los robos con
violencia, generalmente armados, parecían constituir la
expresión más nueva y notoria de la violencia
delictual” (23).
Estudios que analizan la distribución espacial del delito
tienden a mostrar –ya hacia fines de la década de
1980– una asociación entre zonas con mayor densidad
poblacional y delincuencia. Frühling y Sandoval, con datos de las
décadas de 1980 y 1990, concluye que la concentración de
delitos contra la propiedad en sectores de altos ingresos se debe a que
robarle a esos estratos es más rentable, pero que la
situación podía cambiar en la medida que los sectores de
menor capacidad económica elevaran sus ingresos y accedieran a
bienes de consumo durable. La predicción ha tendido a
confirmarse, como lo demuestran las encuestas de victimización
realizadas en 2003 y 2005. El estudio también concluye que los
delitos contra las personas se dan más recurrentemente en las
comunas de más bajos ingresos y donde hay una más
débil integración social. Es en torno a dichos
territorios que los autores sugieren la necesidad de descentralizar la
ejecución de las políticas de prevención y control
del delito hacia los municipios.
Los trabajos iniciales ponen de relevancia que las manifestaciones de
la violencia han experimentado cambios notorios en los últimos
15 años. Por una parte, ha desaparecido la expresión de
la violencia
política predominante con anterioridad a la transición
democrática y, por otra parte, es posible constatar la presencia
de fenómenos de violencia, desorden social e ilegalidad en zonas
particulares
de la ciudad.
Reportes de comienzos de la década del 2000 aportan nuevos
antecedentes a la distribución espacial de delitos,
señalando que los barrios con mayor compromiso delictual
presentaban las siguientes características: i)
microtráfico/tráfico y consumo de drogas; ii)
Prostitución; iii) Ingesta de alcohol en la vía
pública y ebriedad; iv) agresiones, riñas y pendencias;
v) ocurrencia de delitos de
mayor connotación social (robo con fuerza, con violencia y
hurtos) (24). Del mismo modo, un estudio sobre barrios vulnerables de
Santiago constató que en el transcurso de los últimos 15
años el tráfico de drogas se había consolidado en
esos lugares y que entre estos barrios se distinguían aquellos
controlados por los narcotraficantes, aquellos en transición de
serlo y barrios desorganizados (25). El primer tipo de barrio se
caracteriza por un alto nivel de tráfico de drogas, donde
además participan pequeños “dealers”,
constituyéndose en centros de distribución de drogas
donde existe un control de los espacios públicos para que ello
no afecte la venta de drogas hacia quienes vienen de otros sectores de
la ciudad. Los barrios en transición tienen fuerte presencia de
pequeños “dealers”, pero no existen traficantes
establecidos y tampoco existe un control formal o informal de la
violencia, lo que resulta en graves incidentes entre bandas y delitos
callejeros (robos, asaltos). En los barrios desorganizados hay uso de
drogas y pequeña venta, hay altos niveles de inseguridad y
violencia en espacios públicos y adicionalmente bajos niveles de
organización social.
Visto en perspectiva, la delincuencia y la violencia urbana se nos
presenta como un fenómeno que en su evolución ha ido
haciendo resaltar variables más asociadas a la vida de los
barrios: asociación a narcotráfico, a bajos grados de
integración social, al control territorial ejercido por bandas
delictuales, a subculturas que rechazan el sistema legal y a una
débil presencia del Estado, todo lo cual da como resultado una
reiteración de delitos que tienen alto impacto emocional para
las víctimas y sus entornos, los que más probablemente
son trabajadores de sectores medios y populares.
¿Cómo abordar, entonces, esta compleja, multidimensional
y mutante realidad de concentración de delincuencia y violencia
en determinados espacios urbanos?
Las políticas públicas implementadas en la década
del 2000 han buscado fortalecer la labor policial, dotarla de mayores
recursos, establecer una mayor vinculación de Carabineros con la
comunidad y desarrollar acciones de prevención social que
buscaban atender factores de riesgo social asociados a la delincuencia.
Asimismo, se han expresado en programas orientados hacia comunas con
índices mayores de vulnerabilidad social. El
“Programa Comuna Segura” se concentró en generar
capacidades para diagnosticar problemas de delincuencia e implementar
iniciativas locales
de seguridad. El “Programa Barrio Seguro”, se
definió como una intervención organizada en torno a la
movilización de las comunidades intervenidas, a apoyo
psicosocial a grupos en riesgo social, a la reinserción social
de personas en conflicto con la justicia y a la persecución
legal de personas responsables de cometer delitos, además de
apoyo a las víctimas del delito. El objetivo declarado del
programa ha sido la disminución de la violencia y el temor en
sectores con alta presencia de bandas organizadas de narcotraficantes.
El “Plan Cuadrante de Seguridad Preventiva” se orienta a
focalizar el patrullaje preventivo desarrollando actividades de
prevención situacional del delito por parte de Carabineros, y a
desarrollar un trabajo conjunto con la comunidad.
Evaluaciones efectuadas a los programas han mostrado que el Programa
Comuna Segura se traduce en un aumento de la tasa de denuncias de
delitos, especialmente en aquellas regiones donde se ha implementado la
Reforma Procesal Penal (26), que el Plan Cuadrante tiene aspectos
positivos de acercamiento a la comunidad, pero que requiere identificar
sistemáticamente el problema que aborda (27) (DIPRES 2007).
Bayer y Vergara (28) ponen también en cuestión el impacto
de las políticas públicas implementadas respecto del
crimen. Los indicadores acerca de la evolución del delito
y la violencia urbana, la proliferación de armas, la
instalación de bandas criminales que controlan territorios
urbanos que desbordan la institucionalidad y desafían al Estado,
y las evaluaciones a las políticas públicas impulsadas en
materia de seguridad ciudadana sugieren que hay un fenómeno
evolutivo, multidimensional y que los marcos conceptuales en que se
inscriben las intervenciones de política pública
implementadas no logran capturar en su complejidad.
Los marcos conceptuales que han dado forma a estas intervenciones se
han centrado preferentemente en el enfoque racional y en la
teoría sociológica del delito. Del primer enfoque se
derivan propuestas de política pública dirigidas,
principalmente, a la disuasión del delincuente, es decir buscan
aumentar las probabilidades de detención y condena para
disminuir los retornos esperados del crimen y, por ende, disminuir los
incentivos para su comisión (29). Desde la teoría de la
anomia de Merton se afirma que la falta de recursos para mantener un
patrón de consumo, determinado por la sociedad, produce niveles
de insatisfacción individual que lleva a algunos sujetos a
cometer delitos para responder a las metas sociales; por lo que las
políticas que suelen recomendarse son las de prevención
social: incentivos para que niños y jóvenes completen su
ciclo escolar, ofertas especiales de empleo para grupos en riesgo,
entre otras. Aunque estos enfoques surgen desde estudios
empíricos, describen el fenómeno de la delincuencia y la
violencia como un hecho aislado, centrando su foco sobre el delincuente
como actor individual y racional, por un lado, o como un sujeto
condicionado psicológica o socialmente, por otro.
El gran déficit de estas teorías es que no analizan el
contexto comunitario (barrio) como una entidad que, en sí misma,
puede contribuir a desarrollar ciertas conductas de riesgo o prevenir
otras. Estas conductas, en algunos casos, se expresan en y afectan al
propio contexto local y, en otros casos, se extienden hacia otros
territorios.
Alternativamente, la teoría ecológica del crimen
–que es el enfoque que esta investigación
adoptará– busca explicar por qué algunas
comunidades concentran delitos a lo largo del tiempo, aunque sus
habitantes y ciertas condiciones sociales cambien.
El foco de análisis de esta teoría se concentra en el
examen del desorden social y del desorden físico. Los
estudios clásicos sobre la ecología del crimen de Shaw y
Mckay (30) planteaban, ya en la década de 1940, que las
variaciones en la delincuencia se asociaban a tres rasgos estructurales
de cada barrio: prevalencia de bajo nivel socioeconómico,
heterogeneidad étnica y gran movilidad residencial.
Tales características lesionaban seriamente la cohesión
social de la comunidad y su capacidad para orientar la conducta de los
jóvenes.
Los hallazgos del estudio de Candina ya citado, sobre la
tipificación de barrios con mayor incidencia delictual (barrios
bajo el control de narcotraficantes, barrios en transición de
serlo y barrios desorganizados) y las conclusiones de estudios
cualitativos realizados en barrios intervenidos por el Programa Barrio
Seguro –que constatan temor e inseguridad entre los vecinos,
provocados por el tráfico y consumo de drogas en espacios
públicos, riñas callejeras y disputas entre bandas por el
control de territorios, todo lo cual moldea el tipo de interacciones y
relaciones a nivel comunitario (31) –plantean la necesidad que el
diseño de una política pública que aborde el
fenómeno de la delincuencia y la violencia urbana recoja
elementos asociados al desorden social y físico y a las
condiciones en que se da la vida comunitaria.
Por ello, el problema en el que indagará esta
investigación apunta a identificar las condiciones
específicas del barrio asociadas con altos niveles de compromiso
delictual. El fenómeno que se observa es que del conjunto de
barrios que comparten similares condiciones socioeconómicas y
demográficas (tales como nivel de ingreso, de escolaridad y
similares), sólo en algunos de ellos
se instalan prácticas violentas específicas que se
reflejan en altas tasas delictuales. Ello evidencia que este
fenómeno no es una consecuencia directa de la exclusión o
la marginalidad social, sino que habría otros factores
intervinientes propios de la comunidad, que probablemente las
estrategias de intervención no han logrado captar e integrar en
sus diseños e implementación.
Así, este proyecto se orienta a estudiar y comprender qué
características o procesos sociales de aquellas comunidades
donde se registran este tipo de violencia y criminalidad, facilitan y
promueven su instalación, dificultando el impacto esperado de
las políticas públicas en materia de prevención y
control del delito. Conforme a ello, la pregunta con la que se abre
esta propuesta se operacionaliza en las siguientes preguntas
específicas: a) ¿Por qué en algunos barrios se
mantienen en el tiempo altos niveles de criminalidad y violencia?, y b)
¿Por qué en estos territorios las políticas
públicas son poco efectivas y resulta extremadamente
difícil y costoso revertir la situación que allí
se vive?
El marco conceptual: Teoría ecológica del delito y eficacia colectiva
La teoría ecológica del delito intenta responder a la
pregunta respecto de las razones que llevan a la concentración
desigual del delito y de la violencia en el espacio urbano. Desde esa
perspectiva se desprende la necesidad de modificar aquellas
características de la vida asociativa que provocan altos
índices de delincuencia. Entre éstas se da importancia a
temas tales como la distribución espacial de las viviendas
económicas, la estructura familiar y la prevalencia de la
pasividad social (32).
Desde hace mucho tiempo se concluye que la desorganización
social juega un papel negativo respecto de las tasas delictuales. La
noción de desorganización social hace referencia a la
incapacidad de la comunidad para hacer efectivos los valores de sus
residentes y para mantener un control efectivo sobre sus conductas
(33). Una dimensión mayor de la desorganización social es
la incapacidad de la comunidad para supervisar y orientar la conducta
de niños y jóvenes. Otra dimensión de la
desorganización social se refiere a la debilidad de las redes de
conocimiento mutuo y amistad entre
los residentes. Es por ello que se afirma que la confianza entre
vecinos y la voluntad para ejercer control social informal sobre
niños y adolescentes –lo que se denomina “Eficacia
Colectiva”– son mecanismos fundamentales para prevenir el
delito (34), y que éstos operan diferenciadamente en distintos
contextos socioeconómicos. A ello puede añadirse la
relevancia de factores estructurales como la concentración de
desventajas socioeconómicas y el acceso diferenciado a recursos
institucionales.
En otras palabras, para entender la magnitud que alcanza la violencia y
delincuencia en ciertos territorios (barrios urbanos) se deben analizar
éstos en forma integral, reconociendo que muchos de los procesos
que allí se desarrollan no pueden ser comprendidos simplemente
describiendo las características individuales de sus residentes.
Los estudios sobre la violencia en barrios o territorios
específicos, desde los planteamientos de la
“Desorganización Social”, analizan los factores
socioeconómicos (acumulación de desventajas sociales),
por un lado, y la incapacidad para integrar valores comunes y mantener
un control social informal efectivo, por otro.
CONCENTRACIÓN DE DESVENTAJAS SOCIALES COMO PREDICTOR DE LA VIOLENCIA Y EL CRIMEN
Según un estudio sobre “distressed urban areas”
(35), en barrios donde la oferta de vivienda es barata y se han
mantenido como barrios desfavorecidos por décadas, se acumulan
factores de vulnerabilidad.
Las características de estos barrios serían: i)
Concentración de población con bajo nivel educativo,
formación profesional obsoleta, desempleo o empleo precarizado,
escasos ingresos y alta dependencia de ayuda estatal; ii) Vivienda
precaria; iii) Familia desestructurada y monoparental, y existencia en
el hogar de personas con discapacidad; iv) Falta de expectativas y
estímulos para la juventud facilitan
fracaso escolar y vinculación al consumo de drogas, y v) Malas
administraciones y servicios públicos. Otro grupo de factores
hacen referencia a intervenciones públicas (obras, regulaciones)
que aíslan y bloquean el barrio; a acumulación progresiva
de viviendas sociales para grupos vulnerables; la desaparición
de empresas locales y rechazo de nuevas inversiones. La
interacción de factores genera procesos acumulativos que tienen
como efecto la emergencia de “barrios en crisis”, los
cuales reportan nuevas desventajas para sus habitantes, a través
de complejos procesos culturales, sociales y familiares. Asimismo, la
inadecuada intervención en estos barrios conduce al
empeoramiento de su situación; con ello se corre el riesgo de
que se alcancen niveles de gravedad donde es más difícil
la intervención, ya que “alcanzando cierto umbral de
declive la regeneración es mucho más difícil,
larga y costosa” (36).
De acuerdo a la literatura ecológica–social del crimen,
aspectos como los ya citados y otros como estatus de vida, estabilidad
residencial, propiedad de vivienda, densidad y heterogeneidad
étnica, que expresan la concentración de desventajas en
ciertos territorios, determinan la diferenciación entre barrios
respecto de tasas de delitos. Wilson en su libro “The Truly
Disadvantaged” señala que la investigación de
barrio moderna ha atendido dimensiones estructurales de barrios
desaventajados, especialmente el aislamiento de pobres afroamericanos y
familias de padres solteros. Éste y otros estudios sugieren que
hay “hot spots” del crimen y problemas de conducta, y que
cada hot spot está caracterizado por la concentración de
múltiples desventajas (37).
En el caso de barrios “críticos” de Santiago,
Lunecke y Ruiz (38) proponen 4 dimensiones de la exclusión que
explican la violencia en dos barrios del Gran Santiago:
• Dimensión físico-espacial: características
físicourbanas de los espacios donde se desenvuelve la
delincuencia y la violencia;
• Dimensión económica: condiciones
socioeconómicas del barrio que inciden en la probabilidad de
ocurrencia de actos delictivos y violentos;
• Dimensión social: refiere a los modos organizativos bajo
los cuales se desenvuelve la delincuencia y violencia, por ejemplo
vínculos entre vecinos y agentes delictivos en contraste con la
debilidad del tejido social;
• Dimensión cultural: elementos del mapa normativo y
valórico de la comunidad que pueden incidir sobre la presencia
de violencia y delincuencia.
Por otro lado, aunque algunos estudios muestran que los procesos
institucionales median entre los factores barriales estructurales y el
crimen (y otros aspectos de bienestar), en muchos casos ello no explica
todo. Factores como la concentración de desventajas permanece
como predictor directo de muchos resultados. Además los
mecanismos barriales no se producen en un vacío, algunos
procesos sociales, particularmente lo relacionado con el concepto de
eficacia colectiva, aparecen en un ambiente con suficiente
dotación de recursos socioeconómicos y estabilidad
residencial (39).
TEORÍA DE LA EFICACIA COLECTIVA Y OTROS PROCESOS BARRIALES
El concepto de desorganización comunitaria se encuentra
directamente relacionado a la pobreza existente y a fenómenos de
cambio poblacional frecuente. Los contextos de pobreza y de constante
flujo de población crean inestabilidad familiar, falta de
control sobre los jóvenes, dificultad en la construcción
de redes de solidaridad y llevan a agudizar problemas de conducta en
los jóvenes y a disminuir el control social informal sobre
ellos. En ese tipo de situaciones se desalientan las respuestas
colectivas frente a los problemas locales (40).
Uno de los conceptos centrales que está detrás de muchas
investigaciones respecto de la violencia en barrios ha sido el de
capital social, que es generalmente conceptualizado como un recurso a
disposición de las personas y que es el producto de las
redes y relaciones sociales con las que cuentan a su disposición
(41).
Hay evidencia, sin embargo, que sugiere que la frecuencia y densidad de
los lazos sociales no es de por sí un elemento suficiente para
el bienestar de los niños y la seguridad barrial, en general.
Así, por ejemplo, es posible imaginar situaciones donde dichos
lazos se contradicen con el control social, como sucede cuando la
densidad de ellos se adapta al crecimiento de redes relacionadas con
pandillas (42). Además, como planteó Granovetter en 1973,
interacciones menos frecuentes o densas pueden ser perfectamente
compatibles con el ejercicio de la solidaridad social. Así,
lazos débiles no impedirían el establecimiento de cierto
tipo de asistencia social, como la referente a entrega de
información sobre oportunidades laborales.
La relación entre la existencia de redes sociales y violencia y
delito se ve mediada por la existencia de control social informal y
cohesión social (43). Otros estudios sugieren que la
asociación entre relaciones sociales y crimen es más
fuerte en el caso de determinados tipos de relación social, como
ocurre con los que existen entre mujeres, dado el rol que cumplen con
respecto de los hijos. Estos hallazgos sugieren que la existencia de
redes sociales no es suficiente para obtener control social informal.
Para ello es necesaria la activación de lazos para alcanzar
expectativas compartidas para acción, o como Sampson propone, se
requiere de la construcción de Eficacia Colectiva. Esta
constituye un elemento crítico para el entendimiento del crimen
y otros aspectos del bienestar comunitario (44).
El análisis de las relaciones sociales en barrios no implica
entender que éstos constituyen grupos primarios caracterizados
por que a su interior existen relaciones “cara a cara”,
íntimas y afectivas (45).
Al contrario, Sampson subraya que la realización de control
social requiere de un ejercicio de confianza y de buena voluntad por
parte de los residentes para realizar control social, para lo que deben
tener expectativas compartidas para intervenir en nombre del bien
común. Ellos son aspectos claves de la “Eficacia
Colectiva”, la que se expresa en la realización de tareas
como el mantenimiento del orden público. Esta concepción
es consistente con la definición actual de “Capital
Social”, que entiende a éste como la acumulación de
recursos sociales para la acción dentro de una colectividad
(46). La distinción entre los recursos potenciales
representados por los lazos sociales, por un lado, y las expectativas
compartidas para la acción, por otro, ayuda a clarificar que las
redes sociales fomentan las condiciones bajo las cuales la eficacia
colectiva puede surgir, pero ello no es suficiente para el ejercicio
del control. La eficacia colectiva depende de un ejercicio o desarrollo
de la confianza,
para lo que no se requiere que los vecinos sean amigos. Como afirma
Sampson (47): “Lazos sociales densos crean capacidad para generar
control social informal, pero es el ejercicio del control, más
que la existencia de redes lo que se relaciona con los niveles de
criminalidad.”
En suma, la buena voluntad de residentes para intervenir en nombre del
bien común depende, en gran medida, de las condiciones de
confianza mutua y expectativas compartidas entre residentes. Es
improbable que intervengan en un contexto donde las reglas no son
claras y la gente desconfía entre sí (48).
Sampson y sus colegas construyeron medidas de eficacia colectiva
combinando escalas de capacidad de control social y cohesión
social. Otras medidas relacionadas con la idea de las expectativas
compartidas para el control social incluye la vigilancia informal o la
tutela y el monitoreo de grupos de adolescentes (49).
TEORÍAS DEL DESORDEN FÍSICO Y ACTIVIDADES RUTINARIAS
Otra vertiente destacada de los estudios sobre desorganización
social es la que vincula las características del desorden
físico de un territorio con el origen del delito. En esta
línea de pensamiento surge la teoría de las
“ventanas rotas” (50). Ella sugiere que signos
físicos de desorden en espacios públicos como grafittis,
basura y otros son señal del desinterés de residentes por
apropiarse y cuidar de su entorno. Ello invita a terceros residentes en
otros lugares a cometer delitos en esos lugares. No obstante, como los
estudios de Sampson y Raudenbush han demostrado, el vínculo
entre desorden físico y crimen no es tan fuerte, y más
bien se ha detectado que el desorden físico puede ser explicado
por factores similares a los causantes del delito, por lo cual se
produce una relación espuria (51).
Más bien lo que se deduce de las conclusiones de los estudios de
Sampson, y de estudios como el de Evelyn Wei et al.,(52), es que la
carencia de habilidades comunitarias para proponerse y realizar metas
comunes, y por ende para efectuar un control social efectivo sobre
niños y adolescentes, genera altos niveles de desorden y de
delito. Es decir, el desorden físico es sólo una
señal más del problema, no su causa.
Otros estudios han planteado que las señales de desorden
físico reflejan cierto deterioro de los barrios y el fracaso de
las instituciones, públicas y privadas, para abordar estos
problemas, lo que a la larga se traduce en disminución de
inversión y en la expulsión de los residentes.
Según Wei estas conclusiones tienen relevantes implicancias para
las políticas públicas ya que muestran la necesidad de
generar políticas que fomenten el desarrollo del control social
en las comunidades para disminuir inseguridad y otras disparidades
socioeconómicas (53).
Si bien Sampson y colegas (54) cuestionan la explicación del
desorden físico como factor causal del delito, destacan la
necesidad de estudiar los patrones de uso de la tierra
(localización de escuelas, lugares nocturnos, comercio y zonas
baldías) y la distribución de las actividades rutinarias
(flujo de visitantes, contacto de niños con adultos y
actividades de no residentes) por los efectos que ello tiene en el
desarrollo de niños y adolescentes, y el ejercicio del control
informal por parte de los residentes de un barrio (55). Para medir
estos fenómenos Sampson y Raundebush (56) proponen el uso de una
metodología de observación sistemática la cual se
cuantifica obteniendo medidas “ecométricas” del
barrio.
EL ROL DE LA COMUNIDAD VS. EL ROL DEL ESTADO EN LA REDUCCIÓN DEL CRIMEN
Aunque las tesis anteriores pueden cobrar sentido en la
interpretación del aumento de la violencia en contextos
territoriales específicos, tienen la deficiencia de no
considerar adecuadamente la relevancia del papel que pueden jugar las
políticas públicas, especialmente las emanadas del
Gobierno (57). Ello se explica porque el contexto en que se originan
estas teorías, el norteamericano, es totalmente distinto y el
rol de la ciudadanía en el desarrollo y control sobre las
políticas públicas es mucho mayor que en
Latinoamérica.
Para el contexto de América Latina los estudios de Frühling
y Sandoval (58) (1997) y Beato y Totino (59), ponen en evidencia la
necesidad de analizar las políticas públicas y su efecto
respecto de la concentración delictual en espacios determinados.
Esos espacios son presentados por Guillermo O’Donnell como
ciudades duales que son consecuencia de los efectos de la
segregación económica sobre la ecología urbana
(60). O’Donnell (61) sostiene que la desigual vigencia del
sistema legal a nivel territorial y social permite que se generen zonas
donde la violencia pasa a ocupar un lugar preponderante. En estas zonas
la presencia del Estado es débil o nula, los derechos de los
ciudadanos no son respetados y tampoco se garantiza el respeto de las
leyes. En esas zonas el poder ha quedado en manos de privados que
reproducen prácticas discriminatorias y autoritarias. Siguiendo
esta tesis, Frühling y Sandoval (62) afirman que el aumento de la
criminalidad, o simplemente la percepción que esta se
incrementa, conduce a la organización de grupos que toman la ley
en sus manos, y a la sensación de que las instituciones del
Estado de derecho no son eficaces para enfrentar la situación.
Siguiendo el mismo planteamiento, un estudio comparativo realizado
paralelamente en dos favelas de Río de Janeiro y dos poblaciones
de Santiago, a mediados de la década de 1990, explica el mayor
nivel de violencia existente en las favelas debido a factores
sociopolíticos y organizacionales. Después del
término de la dictadura militar el gobierno del Estado de
Río de Janeiro, a diferencia del chileno, no colocó mayor
interés en consolidar su presencia y legitimidad permanentes en
las favelas, lo que tuvo como consecuencia que en la década de
1980 grupos de delincuentes organizados tomaran el control
político dentro de los barrios, lo que relegó a las
organizaciones sociales a cumplir solo un rol secundario. Con
posterioridad a la consolidación de los grupos criminales en las
favelas, los intentos de las fuerzas policiales por recuperar la
soberanía en ellas sólo han provocado aumentos en los
niveles de violencia (63). En los barrios de Santiago, en cambio, los
autores afirman que la presencia del Estado es mayor, ya que si bien
las políticas no han logrado reducir los niveles de
polarización del país, ni reducir significativamente la
delincuencia, existe un relativo control sobre ella. En Río de
Janeiro, de acuerdo al autor, el Estado les “cedió”
a las mafias de la droga el territorio de las favelas y sus esfuerzos
por recuperar estos espacios han sido un fracaso (64).
La caracterización de las favelas como territorios controlados
por las mafias –y que en los últimos años ha
comenzado a ser aplicada a “villas” (en Argentina) o
“poblaciones” (en Chile)– se acerca
“peligrosamente” a la caracterización que se ha
hecho de los “Guettos” en EEUU y algunos países
europeos (65). La expresión “peligrosamente” hace
referencia a que ello puede llevar a pensar en una situación de
violencia tan grave y persistente que es casi imposible de revertir sin
pensar en la destrucción total de los barrios. Pero,
naturalmente, ello revela también la necesidad de contar con
información sistemática respecto de un tema que
sólo recientemente ha comenzado a ser estudiado.
Según Sabatini (66) el Guetto lleva a que las personas se
desconecten subjetivamente del sistema social y entren en otra
dinámica social, que paradójicamente puede constituirse
en una forma de integración. Así, por ejemplo, la
economía de la droga es una forma de economía de mercado,
donde la oferta está localizada en ciertos territorios aunque
los demandantes están repartidos en toda la ciudad y como
cualquier otra economía de mercado posibilita la
integración social: “es una forma específica,
ilegal, delictual de integrarse a esa sociedad a la que no se integran
de otra manera”.
La afirmación de Sabatini es difícilmente generalizable,
y seriamente discutida, porque si bien la economía de la droga
se ha transformado en una forma de subsistencia capaz de integrar a
grupos significativos en algunos barrios de Chile, ello no
necesariamente significa que la mayor parte de los residentes de esos
barrios pierdan todo vínculo con el sistema social global. En
esos barrios aún existen pautas normativas que se sostienen y
aún están presentes diversas instituciones en dichos
territorios. El problema parece ser la vinculación con la
institucionalidad formal.
Estudios etnográficos realizados en favelas han revelado
cómo los criminales mantienen vínculos con líderes
locales, policías y políticos, logrando mantenerse dentro
del sistema social (67).
De este modo, Enrique Desmond Arias (68) afirma
–contraponiéndose a la tesis de O’Donnell– que
los altos niveles de violencia en las favelas de Río de Janeiro
se explican por la existencia de alianzas entre criminales,
líderes, políticos y policías, más que por
el fracaso del Estado. Dichos vínculos se originan en la
tradición histórica de clientelismo que domina la
política de Río de Janeiro. La habilidad de los
traficantes para sostener y desarrollar sus actividades, obteniendo
benefi cios de los recursos del Estado y usando las redes sociales
legitimadas, demuestra que el problema no es sencillo de resolver.
Para Arias (69), si bien hay zonas en la región donde las leyes
funcionan parcialmente, los procesos de reforma policial y judicial
podrían jugar un rol importante para resolver este problema,
aunque las instituciones siguen resistiéndose a efectuar
reformas significativas. En estudios como el de Frühling y
Sandoval (70), se ha demostrado que los vecinos reconocen la presencia
de lugares de venta
de drogas pero que pocas veces los denuncian por temor a represalias y
por desconfianza hacia la policía, ya que afirman que cuando se
han hecho denuncias la policía acude pero no detiene a nadie o
cuando lo hace a los pocos días salen libres.
En este sentido, Arias plantea que más que crearse
“Estados paralelos” o “Guettos” fuera del
control político, lo que se ha creado son redes y alianzas que
vinculan al traficante con el sistema social y político externo.
Estas redes proveen a los traficantes de protección frente a la
represión y les permiten construir soporte político en
los lugares donde residen.
Hipótesis y metodología del proyecto
La revisión del debate conceptual y la caracterización
del problema lleva a formular las siguientes hipótesis:
1. Altos niveles de violencia y criminalidad en barrios urbanos
están asociados a bajos niveles de cohesión social,
confianza entre vecinos y de control social informal (baja eficacia
colectiva), a la escasa o nula presencia y efectividad del Estado (a
través de la oferta de políticas sociales y de seguridad
pública), y a la concentración de desventajas sociales
(baja escolaridad, desempleo o precariedad del empleo, viviendas en
malas condiciones, entre otros).
2. En barrios urbanos de similares condiciones socioeconómicas,
especialmente aquellos donde se concentran múltiples desventajas
sociales, la baja eficacia colectiva y la escasa o nula presencia y
efectividad del Estado son factores preponderantes en el incremento de
la violencia y la criminalidad, permitiendo que se transformen en
fenómenos permanentes y de alto impacto (presencia de
narcotráfico, uso de armas y, en general, cultura de la
ilegalidad y violencia).
3. La falta de presencia del Estado en barrios urbanos con altos
niveles de violencia y criminalidad, se asocia con la presencia de
subculturas que rechazan el sistema legal, bajos niveles de confianza
entre las personas y bajos niveles de participación social. El
supuesto que hay tras las hipótesis es que altos niveles de
violencia, ilegalidad y criminalidad en barrios urbanos, están
asociados con la presencia de narcotráfico y el control
territorial por parte de grupos delictuales.
Así –dados la descripción del problema, el marco
conceptual y las hipótesis que surgen–, el proyecto se
propone estudiar, en una investigación empírica y con
perspectiva multidisciplinaria, el fenómeno de la criminalidad y
la violencia que progresivamente se ha instalado en determinados
barrios urbanos de las grandes ciudades de Chile. Asimismo, este
estudio pretende contribuir al diseño de políticas
públicas que consideren la especificidad del fenómeno.
La investigación empírica se propone determinar la
relación entre mecanismos barriales y criminalidad y violencia,
controlando por las variables de concentración de desventajas
sociales, presencia y efectividad del Estado, en barrios urbanos de las
ciudades de Santiago, Valparaíso y Concepción.
Específicamente la investigación empírica se
orientará a revisar la definición teórica y
metodológica propuesta en el estudio respecto del concepto de
barrio y sus mecanismos; a establecer una tipología de comunas
urbanas de las ciudades de Santiago, Valparaíso y
Concepción, en torno a la relación entre criminalidad y
las características demográficas, socioeconómicas
y la oferta pública en materia social y de seguridad ciudadana;
a describir situación de violencia y criminalidad en barrios
urbanos; a describir mecanismos comunitarios relevantes para la
construcción de barrio y para el desarrollo de estrategias
preventivas en barrios urbanos; a describir variables urbanas relativas
al uso del suelo, actividades rutinarias y desorden físico en
barrios urbanos, basado en la observación sistemática y
percepción de la comunidad; a describir características
demográficas y socioeconómicas en barrios urbanos; a
evaluar presencia y efectividad de políticas públicas en
materia social y de seguridad ciudadana en barrios urbanos; a
establecer la relación entre los mecanismos barriales y la
criminalidad y violencia, controlando las variables
demográficas, socioeconómicas y la oferta pública;
a construir tipologías de barrios urbanos en torno al nivel de
violencia y criminalidad, y a la relación con las variables
explicativas; y a generar teorías aplicables al contexto chileno
y latinoamericano, a partir de la validez de las tesis de
“Eficacia Colectiva” y el papel del Estado en el control de
la violencia en barrios urbanos o comunidades específicas. La
investigación combinará técnicas de
análisis bibliográfico, de archivos, cualitativas y
cuantitativas. La investigación bibliográfica
permitirá ampliar el marco conceptual respecto de lo planteado
en estas líneas, caracterizar los barrios chilenos y definir las
características de los barrios que se estudiarán.
El análisis de archivos de organismos públicos
permitirá establecer el listado de barrios, identificar los
barrios que se analizarán y describir y caracterizar las
intervenciones de política pública que se han
implementado para abordar el problema. El análisis cualitativo
considera la realización de entrevistas a informantes claves y
grupos focales Conclusiones e implicancias de la investigación
La investigación se propone alcanzar un impacto en el
diseño de políticas públicas sobre crimen y
violencia que se desarrolla en ámbitos poblacionales urbanos. La
descripción del problema ha mostrado que este es un problema en
expansión, que en aquellos casos donde el problema es más
grave el Estado parece estar siendo desplazado por grupos criminales
que toman el control del territorio e imponen un orden que es
disfuncional al Estado de Derecho, y que las políticas
públicas ensayadas –derivadas del enfoque racional y de la
teoría sociológica del delito– no han logrado
contener.
De este modo, la investigación se orientará a comprobar
si la teoría ecológica del delito permitiría
agregar aspectos importantes a la comprensión del problema y
deducir intervenciones de política pública que
añadieran efectividad a las intervenciones del Estado.
Adicionalmente, la investigación podría expandir el marco
conceptual referido en tres modos: primero, si logra identificar
factores asociados a altos niveles de crimen y violencia en barrios
distintos de los que típicamente la literatura reconoce, como
exclusión, marginalidad, sectores
socio–económicamente deprimidos; segundo, qué
variables estarían asociadas al concepto de eficacia colectiva
del barrio en asentamientos urbanos chilenos; y, tercero, si la
presencia o ausencia del Estado tiene influencia en las
prácticas de control social informal que dan forma al concepto
de la eficacia colectiva del barrio.
Así, los hallazgos de la investigación podrían
permitir generar recomendaciones de política pública para
los programas de seguridad ciudadana, actuales o futuros, que se
implementen a nivel local y proponer modelo(s) de intervención
barrial.
En lo específico, el proyecto busca proponer estrategias o
metodologías para mejorar el diseño e
implementación de políticas de seguridad ciudadana a
nivel local; diseñar modelo(s) de intervención barrial,
en base a tipologías de comunas y de barrios, y a las variables
detectadas como influyentes en la violencia y criminalidad; y validar
propuestas a través de su vinculación con
la Estrategia Nacional de Seguridad Ciudadana, las instituciones involucradas en ella y de discusiones con la comunidad.
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NOTAS
6 Olavarría, 2006.
7 Sampson y Raudenbush, 1997
8 Sampson et al., 2002
9 Sampson et al., 2002
10 O’ Donnell, 1993
11 Arias, 2006
12 Arias, 2006
13 Ver encuestas CEP Junio 2007 y encuesta CERC, julio 2007.
14 Ver ENUSC, 2006.
15 Olavarría, 2006
16 Bouten, Goudriaan y Nieuwbeerta, 2003
17 Olavarría, 2006
18 Olavarría, 2005
19 Olavarría, 2006
20 El Mercurio, 30 de septiembre del 2007, página D9
21 Frühling y Sandoval, 1997
22 Frühling y Sandoval 1997, pág. 260.
23 Frühling y Sandoval 1997, pág. 257.
24 Carabineros de Chile, 2002
25 Candina et al., 2003
26 Benavente, Contreras, Melo y Montero, 2002
27 DIPRES, 2007
28 Bayer y Vergara, 2006
29 Beato y Totino, 2005
30 Shaw y Mckay, 1942
31 Lunecke y Ruiz, 2007
32 Sampson, 1995
33 Sampson y Groves, 1989
34 Sampson et al., 1997
35 Arias, 1998
36 Arias, 1998
37 Sampson et al., 2002
38 Lunecke y Ruiz, 2006
39 Sampson et al., 2002
40 Wilson 1987, citado en Sampson, 2003
41 Coleman, 1988, Leventhal y Brooks-Gunn, 2000, citados en Sampson et al., 2002
42 Patillo-McCoy, 1999, citado en Sampson et al., 2002
43 Elliot et al., 1996; Morenoff et al., 2001; citados en Sampson et al, 2002.
44 Sampson et al., 2002
45 Warren 1975, citado en Sampson, 2003
46 Sampson, 2003
47 Sampson, 2003
48 Sampson et al., 2002
49 Sampson et al 1997, 2002
50 Wilson y Kelling (1982), citado por Sampson et al., 2002
51 Sampson et al., 2002
52 Evelyn Wei et al., 2005
53 Wei, 2005
54 Sampson et al., 2002
55 Sampson et al., 2002
56 Sampson y Raundebush, 1999
57 En la revisión de estudios sobre barrios en EEUU efectuada
por Sampson et al., (2002), se encontraron muy pocos estudios que
relevaban los recursos institucionales como factor explicativo de
conductas de riesgo y violencia, y en la mayoría de ellos solo
se medía la cantidad de instituciones presentes sin evaluar la
efectividad de sus acciones o la participación de la comunidad
en ellas.
58 Frühling y Sandoval, 1997
59 Beato y Totino, 2005
60 Auyero, 2001
61 O’Donnell, 1993
62 Frühling y Sandoval, 1997
63 Sperberg y Happe, 2000
64 Sperberg y Happe, 2000
65 Por autores como Wacquant, 2001
66 Informe presentado en la V Reunión del Consejo ProUrbana, en
el tema “Vulnerabilidad social y barrio”. Abril 2006
67 Desmond Arias 2006
68 Desmond Arias 2006
69 Desmond Arias 2006
70 Frühling y Sandoval 1997