Lentini, M., & Palero, D. (2009). Descentralización de la política habitacional y gestión territorial. Revista INVI, 16(42). Como citar este artículo
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Revista invi N°42, mayo 2001, vol. 16: 61 a 71

DESCENTRALIZACIÓN DE LA POLÍTICA HABITACIONAL Y GESTIÓN TERRITORIAL

Mercedes Lentini
Delia Palero

El presente artículo trata, fundamentalmente, de la necesidad de integrar las políticas habitacionales y las de desarrollo urbano y territorial en la búsqueda de un enfoque integral para el tema de los asentamientos humanos en América Latina en un contexto de globalización y conformación de bloques regionales. Como caso de estudio se aborda la política habitacional de Mendoza, de carácter descentralizado y participativo, y sus implicancias en la modificación en los patrones de asentamiento territorial de la población. Se indaga, en primer lugar, en torno a macrofactores de carácter económico, social y demográfico que están condicionando
la modificación del escenario territorial de la provincia y, en segundo término, acerca del impacto que puedan haber tenido en el mismo las políticas de vivienda que han transitado desde un modelo benefactor de bases keynesianas hacia un modelo neoliberal caracterizado por procesos descentralizadores y participativos.

This paper deals with the need of integrating housing policies along with urban and territorial development ones, in search of an integral approach for human settlements in Latin America within a context of globalisation and the creation of regional blocks. The housing policy of Mendoza is taken as a case study. This policy is decentralised and participatory and its implications for population territorial settlements are studied. The search is first done around economical, social and demographic macro factors which play a role in modifying the territorial scene in the province and secondly, on the impact which the housing policies could have had on the territory, such policies have moved from a benefactor model with keynesian bases to a neoliberal one characterised by decentralisation and participatory processes.

En la década de los noventa Mendoza participa en el marco nacional a través de un modelo de política habitacional que la ha caracterizado en un doble sentido:
a) por un lado, mediante principios y programas innovadores se anticipa a otras provincias en la implementación de una política basada en la descentralización efectiva hacia los municipios, la participación de la comunidad, la ampliación de la oferta habitacional y la transformación de la obra pública en obra privada.
b) Por el otro, se convierte en escenario de un modelo que entra en crisis hacia fines de la década fundamentalmente por problemas de debilitamiento de los mecanismos de control por parte del Estado y de la instalación, en muchas de las organizaciones participantes, de prácticas que impiden la creación del capital social y humano necesario para alcanzar un verdadero desarrollo social.
Gran parte de las críticas a la implementación del modelo giraron en torno a aspectos vinculados con el inadecuado emplazamiento de los conjuntos, la mala calidad de las obras, la instalación de prácticas clientelísticas en la vinculación del Estado con la sociedad civil, cuando no de usos indebidos de los fondos asignados a las organizaciones sociales.
En el presente artículo nos ocuparemos, fundamentalmente, de la relación entre la política habitacional de Mendoza, de carácter descentralizado y participativo, y sus implicancias en la modificación en los patrones de asentamiento territorial de la población. Trataremos de indagar, en primer lugar, en torno a macrofactores de carácter económico, social y demográfico que están condicionando la modificación del escenario territorial en nuestra provincia y, en segundo lugar, acerca del impacto que puedan haber tenido en el mismo las políticas de vivienda que han transitado desde un modelo benefactor de bases keynesianas hacia un modelo neoliberal caracterizado por procesos descentralizadores y participativos.

LAS MODIFICACIONES DE LOS PATRONES DE ASENTAMIENTO EN AMERICA LATINA EN EL MARCO DE LOS CAMBIOS EN LOS MODELOS DE DESARROLLO

El proceso de urbanización, producto del desarrollo del sistema capitalista de industrialización, alcanza su máximo dinamismo durante la segunda mitad del siglo XX, más específicamente durante los años 40 y 50. Si bien durante las últimas décadas la velocidad de la urbanización está declinando, América Latina y el Caribe pueden caracterizarse hoy como una de las regiones más urbanizadas del planeta, con un 73,4 por ciento de su población de carácter urbano, y como la más urbanizada del mundo subdesarrollado, con valores similares a los de Europa y América del Norte y muy distante de Asia o Africa. (Mac Donald y Simioni, 1999); (Mac Donald y otros, 1998).
Este proceso de urbanización se ha ido materializando en el espacio siguiendo diversas tendencias de ocupación del territorio, estrechamente vinculadas a los modelos de de- sarrollo que han prevalecido en la Región.
Durante el período de la implantación del modelo desarrollista en América Latina, se afirmó un patrón de asentamientos humanos que fue la expresión territorial de las nuevas políticas. Los centros urbanos que contaban con las mayores ventajas fueron los que ejercieron mayor atracción para las nuevas actividades industriales y para la población, produciéndose una persistente tendencia a la concentración territorial y al aumento de la primacía urbana.

Durante la vigencia de este modelo, las políticas territoriales que propugnaban corregir estas tendencias concentradoras difundiendo el crecimiento hacia zonas periféricas resultaron poco efectivas, estimulando únicamente la tendencia al crecimiento y a la expansión de subsistemas centrales que ocasionaron en la mayor parte de los casos procesos de suburbanización. (De Mattos, 1993).

Bajo los nuevos fundamentos económico-sociales de cuño neoliberal que se impusieron en la década de los 90, la forma de concebir la gestión pública para enfrentar los problemas territoriales supuso que el libre juego de las fuerzas del mercado era condición necesaria para lograr una distribución territorial más equilibrada de las fuerzas productivas y de la población. En este contexto, y bajo la égida de un Estado "facilitador", las nuevas estrategias desplegadas por los capitales privados comenzaron a producir algunas mutaciones importantes en el patrón territorial de acumulación y crecimiento, dando lugar a la irrupción de nuevas áreas y ciudades, al mismo tiempo que algunos lugares que en el pasado habían crecido sobre la base de actividades vinculadas con el modelo anterior perdieron viabilidad económica en el nuevo esquema.

"La evidencia empírica disponible indica que esta situación estaría comenzando a producir algunas mutaciones importantes en el patrón territorial de acumulación y crecimiento heredado del período anterior, las que se expresarían fundamentalmente en:

1) el desencadenamiento de procesos de acumulación/ crecimiento en lugares hasta ahora relativamente inertes, como resultado de la activación de bases de exportación escasamente explotadas.
2) la disminución del ritmo de crecimiento de las aglomeraciones principales que sin embargo, continúan (y continuarán) manteniendo su preeminencia territorial;
3) el rápido crecimiento productivo y demográfico de un número importante de ciudades medias vinculadas a áreas activadas por la producción para la exportación; y
4) el estancamiento de muchas áreas cuyo crecimiento reposaba en industrias orientadas principalmente al mercado interno y/o en actividades protegidas por las polí- ticas desarrollistas" (De Mattos, Carlos, 1993: 21).

En el mismo orden de consideraciones se inscriben los procesos de globalización, producto del modelo imperante, y de integración regional entre países (como por ejemplo Mercosur). Ambos están produciendo profundas mutaciones en las modalidades de asentamiento de las actividades económicas y de la población y en el rol de las ciudades.

Por una parte, algunas ciudades se han convertido en puntos nodales de inserción en la economía de escala global y por ello han aumentado las exigencias de competitividad y de incremento del potencial productivo. Las ciudades son, cada vez más, centros de innovación y concentración del poder de decisión, de servicios, enlaces y comunicaciones y proveedoras de recursos humanos calificados.

Por otra parte, el proceso de integración regional generado a partir de la conformación del Mercosur trae aparejado, además de profundas transformaciones de carácter económico y social, la configuración de nuevos escenarios territoriales donde las metrópolis que cumplen roles articuladores de los espacios regionales están sufriendo importantes transformaciones.

CRECIMIENTO HORIZONTAL DE LAS CIUDADES DE AMÉRICA LATINA

El fenómeno de la expansión urbana horizontal ha sido una característica tradicional de la urbanización de la región. Este fenómeno se acentuó durante el período for- dista, durante el cual el crecimiento de las ciudades se aceleró como consecuencia de los contingentes migratorios internos que se incorporaron a las ciudades en búsqueda de las nuevas oportunidades de empleo industrial. Durante este período las políticas habitacionales influyeron también en el crecimiento de los límites de las ciudades a través de la construcción de grandes conjuntos en la periferia destinados a alojar a los nuevos habitantes urbanos. Los terrenos en las afueras de las ciudades, por su menor costo, han sido lugares privilegiados para el emplazamiento de barrios de interés social. Diseños extensivos de baja densidad y con altos costos de localización del proyecto (urbanización, educación, salud, vialidad, transporte), han sido la modalidad predominante de crecimiento hacia afuera.

Durante la última década y pese a una disminución de la tasa de urbanización, este fenómeno de expansión ho- rizontal ha continuado e incluso se ha acentuado, motivado por la aparición de nuevos fenómenos económicos (instalación de grandes centros de comercialización) y procesos de localización residencial (barrios cerrados destinados a sectores de clase media alta y alta). Una buena parte del incremento demográfico experimentado por las ciudades de la región, se ha traducido en una expansión en superficie de la mancha urbana que con frecuencia ha superado en proporción ese incremento demográfico.
Si bien en este último período ha disminuido el tamaño de los conjuntos habitacionales reduciendo de este modo su impacto en la ciudad, no se aprecian modificaciones substanciales con relación a los problemas de localización que presentan los conjuntos de viviendas de interés social.

Esto ha traído repercusiones de importancia en dos aspectos: con relación a los problemas urbanos que se generan (infraestructura y equipamiento insuficiente, deterioro de las condiciones de sustentabilidad ambiental, especulaciones en el mercado del suelo, etc.) y respecto de los grupos que protagonizan esa expansión (desempleo, hacinamiento, segmentación socioeconómica del territorio en zonas de exclusión a través de bolsones de pobreza y enclaves residenciales de alto poder adquisitivo, etc.). Congestión, segregación e inseguridad son los principales problemas que afectan hoy a nuestras ciudades.

El modelo tradicional de política habitacional vigente en nuestro país hasta mediados de la década del '80 estaba basado, por un lado, en una visión centralista de la toma de decisiones, por el otro en un enfoque sectorialista y cuantitativista del modelo habitacional. Sectorialista porque aislaba lo habitacional sin contemplar la necesidad de intervenciones integrales en los problemas urbanos. Cuantitativista porque, frente a los problemas de déficit habitacional, privilegiaba la modalidad de construcción de vivienda nueva, ignorando la heterogeneidad de la demanda, de las necesidades habitacionales y la opción de una oferta diversificada. Esto produjo, entre otras conse- cuencias, una expansión desordenada de la trama urbana con amplias repercusiones territoriales y sociales, según señalábamos en párrafos anteriores.

LA DESCENTRALIZACIÓN Y EL TERRITORIO ORGANIZADO EN LA DINÁMICA DEL DESARROLLO LOCAL

El Plan de Acción Regional de América Latina y el Caribe sobre Asentamientos Humanos reconoce que "las ciudades y sus problemas son manejables mediante un ordenamiento territorial, una coordinación de las inversiones y una gestión social y urbana sostenible, participativa y eficiente como medio para mejorar la calidad de vida de la población" (Cepal, 1996: 12).
Se resalta, además, el rol productivo de los asentamientos humanos para mejorar la calidad de vida. En este sentido se destaca el importante papel que hoy desempeñan las ciudades y territorios como promotores del desarrollo económico y la recíproca influencia que éste, a su vez, ha ejercido y continuará ejerciendo en la configuración de los asentamientos. Por ello "se hace necesario reforzar la vinculación entre las políticas de desarrollo económico y su espacio físico de aplicación, a través de la gestión del hábitat". (Cepal, 1996: 19). De este modo se incrementará la competitividad y potencial productivo de las ciudades.
Los gobiernos regionales acuerdan "fortalecer el manejo integrado del territorio y los sistemas urbanos (el resaltado es nuestro), con el fin de lograr una ocupación eficiente del territorio, mejorar las pautas de concentración urbana, evitar desigualdades al interior de los países, potenciar las oportunidades de obtener empleo e ingreso en el territorio, y propiciar una localización apropiada de los centros urbanos y sus actividades económicas que resulte económica, social y ambientalmente sustentable" (Cepal, 1996: 19).
La necesidad de lograr eficiencia en las políticas y la gestión permitió sustentar el acuerdo de "administrar en forma integrada el ordenamiento del territorio, el desarrollo urbano y la vivienda de modo que en las políticas correspondientes a cada nivel se consideren los costos y beneficios que su aplicación implicará para los demás niveles, y la influencia que ejercerán las decisiones adoptadas en la eficiencia del conjunto". (Cepal, 1996: 23).
Del mismo modo, los desafíos que supone la gobernabilidad llevaron al reconocimiento de la necesidad de asegurar espacios de participación que permitan a amplios sectores de la población el acceso a una efectiva ciudadanía y que compartan plenamente las oportunidades y responsabilidades del desarrollo. Se reconoce, además, la necesidad de profundizar los procesos de descentralización del Estado, con la debida consistencia en el traspaso de facultades para la toma de decisiones, recursos financieros y fortalecimiento profesional.
Hasta aquí el marco del acuerdo entre países de la región, pero sea cual sea la óptica desde la que se analice el devenir de nuestras sociedades, aparecen dominadas por megatendencias descentralizadoras que colocan al territorio organizado en lugar protagónico con respecto al nuevo orden internacional.

ALGUNOS CAMBIOS EN LAS POLÍTICAS DE VIVIENDA EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE

Tanto los procesos de urbanización creciente, como las transformaciones macroeconómicas globales que afectan a la región están condicionando la aparición de nuevas ten- dencias en materia de políticas habitacionales que la Cepal sintetiza según características que se muestran en el cuadro. (CUADRO N°1)

CUADRO N 1 : Fuente: Mac Donald y otros, 1998:33

La descentralización como motor del desarrollo y sus manifestaciones territoriales obligan a planificadores y decisores a repensar las estrategias de desarrollo en función de lo local, lo municipal, como nodos de una red que excede el marco nacional.

NUEVOS ESCENARIOS TERRITORIALES DE LA PROVINCIA EN EL MARCO DE LOS PROCESOS DE GLOBALIZACION E INTEGRACION REGIONAL

La provincia de Mendoza ha sido tradicionalmente una zona de grandes contrastes donde se alternan espacios de gran concentración demográfica localizados sobre los oasis, con zonas de gran dispersión coincidente con el geosistema del desierto. Los oasis concentran el 98 por ciento de la pobla- ción provincial en el 3 por ciento de la superficie.
En ella se asienta una población de 1.584.813 habitantes de los cuales 914.489 residen en el Gran Mendoza, considera- do como un centro estratégico a nivel regional.
La provincia no ha escapado al proceso de urbanización descrito en páginas anteriores. El porcentaje de población urbana ha pasado del 50,4 por ciento en 1947 al 80,7 por ciento en 1991. La mayor parte de los departamentos tie- nen alta proporción de población urbana.Los departamen- tos del Gran Mendoza que representan el 0,6 por ciento de la superficie provincial y el 62 por ciento de su pobla- ción,son de carácter netamente urbano. El análisis del pro- ceso de urbanización (Trifiró M., 2000:) permite concluir que:
el proceso de urbanización, aunque con ritmos diferentes, caracteriza a todos los departamentos de Mendoza;
la población rural disminuye inexorablemente en todo el territorio provincial;
los departamentos del Gran Mendoza son los que presentan porcentajes más elevados de población urbana y son los que primero inician el proceso.
La ubicación del Gran Mendoza resulta estratégica en el territorio nacional puesto que se encuentra en el cruce de dos rutas principales: la Ruta Nacional Nº 7 que atraviesa el país de este a oeste y une Mendoza con la República de Chile; y la Ruta Nacional Nº 40, columna vertebral que vincula al país de norte a sur, lo que la convierte en punto de vinculación de flujos de población y mercadería.
La conformación del Mercosur y la internacionalización del comercio le agregan una nueva connotación estratégica, ya que se ubica en el corredor más importante a través del cual se realiza el tráfico de productos entre Brasil, Argentina y Chile. El dinamismo esperado en el "Corredor Andino" a partir de los acuerdos de integración del cono sur intensificarán la concentración de actividades y población sobre todo en el Gran Mendoza.
En este marco, recientemente se han iniciado diversas actividades tendientes a vincular la provincia con la Zona Central Chilena con perspectivas de generar procesos de integración económica, social y cultural. Ejemplo de ello ha sido la reciente realización en Mendoza del Foro de Integración Mendoza-Valparaíso y el inicio por parte de algunos municipios de líneas de cooperación con distintas alcaldías de Chile con el fin de conformar una red de intendencias del Mercosur.
Las nuevas tendencias permiten sostener que "se está formando sobre la estructura del Gran Mendoza, un territorio urbano 'internacional', un territorio metropolitano diferente que no está todavía geográficamente dibujado, pero que comienza a funcionar como proceso" (Gray de Cerdán, 1995: 1). En esta nueva estructura metropolitana, el Gran Mendoza transita desde un modelo en el que estuvo diseñada como cabeza de la región vitivinícola hacia una nueva modalidad en la que aparece como una ciudad al servicio del comercio y del transporte internacional.
En el contexto señalado y como resultado del proceso de globalización, los capitales internacionales se han convertido en verdaderos diseñadores de una nueva configuración de la ciudad a partir de la instalación de grandes emprendi- mientos comerciales en sitios estratégicos que están modi- ficando la accesibilidad a la ciudad y generando nuevos polos de crecimiento. La misma autora señala que tales emprendimientos ocupan espacios fuera del tejido urbano consolidado, eligen para la localización de inversiones nue- vos caminos regionales que unen estos focos de organiza- ción del transporte y de transferencias de mercaderías y crean una fuerte presión sobre los terrenos urbanos perifé- ricos e incluso centrales para instalarse.
Desde la perspectiva habitacional las principales transformaciones consecuencia de los cambios señalados serán (ibíd., 1999):
la aparición de loteos que avanzarán sobre importantes zonas agrícolas. En perspectiva la zona privilegiada será la este-sudeste.
Desvalorización rápida de áreas residenciales de muy alta calidad en la zona central de la ciudad.
Cambios en el precio del suelo urbano.
Aparición de una oferta importante de departamentos en edificios altos en el centro de la ciudad que pierde paulatinamente su hegemonía.
Simultáneamente y en consonancia con los procesos macroeconómicos imperantes se ha agudizado el proceso de fragmentación y segregación social en la ocupación del espacio: frente a la vigencia de espacios de pobreza perfectamente identificables en el territorio se intensifi- ca la instalación de verdaderos enclaves residenciales destinados a la clase alta y media alta. (barrios cerrados, countries, etc.).
En este marco se inscriben las políticas habitacionales de la provincia que se perciben simplemente como correctoras o marginales frente a procesos macroeconómicos y sociales como los descritos.

PROCESOS DE TRANSFORMACIÓN TERRITORIAL Y POLÍTICA HABITACIONAL EN LA PROVINCIA DE MENDOZA

Durante los noventa, tal como se ha analizado en artículos anteriores (Lentini M., Palero D., 1999-a) (Lentini M., Palero D., 1999-b) se produjeron en Mendoza importantes avances en descentralización, diversificación de oferta e incorporación al sistema de organizaciones de la comunidad (cooperativas, uniones vecinales, sindicatos y mutuales) inscribiéndose la provincia, de este modo, en el marco del nuevo paradigma emergente. Sin embargo no ocurrió lo mismo en otros aspectos tales como la integración de programas de vivienda y desarrollo urbano, la incorporación de recursos del mercado financiero privado o una intervención más decidida en el desarrollo y fortalecimiento institucional y en capacitación de los actores involucrados. La inacción y descuido en relación a estos últimos aspectos ha sido una de las causas que provocaron la crisis del sistema.
La política habitacional de la actual gestión en la provincia de Mendoza, mantiene en lo estructural pero le asigna un rol de mayor protagonismo al ente provincial de vivienda con el objetivo principal de acentuar los controles que permitan superar los problemas que provocaron la crisis del modelo anterior.
En un análisis pormenorizado se pueden advertir las siguientes similitudes y diferencias entre ambos modelos:

CUADRO N°2


Es necesario tener presente que lo que se muestra en el cuadro siguiente son tendencias y acciones muy recientes. Las declaratorias de intención expresadas en los objetivos y líneas de acción de la enunciación política han comenzado a materializarse en la formulación y ejecución de las acciones señaladas. El ciclo del proceso recién se inicia. Han co- menzado a movilizarse recursos para el logro de los objeti- vos. No obstante, para que sea posible comenzar a apreciar resultados e impactos, así como efectos negativos no pre- vistos, deberá transcurrir un lapso considerable. Para que el nuevo modelo no repita los errores del pasado deberá tener presente que las políticas no se definen por un momento sino que constituyen un ciclo abierto, complejo, dinámico y que por ello requieren de reinterpretaciones y reformulaciones que permitan corregir rumbos y mantener aciertos.

CONCLUSIONES

Las políticas habitacionales de la provincia se perciben simplemente como correctoras o marginales frente a los procesos de globalización e integración regional, verdaderos motores de las transformaciones territoriales de nuestras ciudades.
Si bien la política habitacional se asienta en principios descentralizadores y participativos, con instancias donde los beneficiarios pueden decidir sobre todos los aspectos vinculados con la ejecución del proyecto habitacional –incluyendo la decisión de localización–factores de carácter macroeconómico y social se imponen en la configuración del espacio residencial. Es decir que, las sustantivas transformaciones de la política habitacional de nuestra provincia (complejidad creciente del proceso, multiplicación de actores, cooperación entre Estado, mercado y organizaciones de la sociedad civil, existencia y combinación de diferentes estructuras organizativas, diferenciación de las funciones estatales, diferenciación de instrumentos) no han producido substanciales modificaciones en las pautas de localización de conjuntos habitacionales.
Los mecanismos de toma de decisiones vinculados con el ordenamiento del espacio residencial en el ámbito local evidencian fuertes diferencias entre municipios, ausencia de pautas compartidas de planificación territorial y aparecen fuertemente permeados por la alta especulación que caracteriza al mercado de tierras.
La decisión de localización de conjuntos habitacionales –además de estar fuertemente condicionada por factores estructurales– sigue siendo una decisión centralizada, esta vez al nivel de elites sociales dirigentes o grupos de poder. No se han desarrollado instancias democráticas al interior de las organizaciones que permitan que el proceso de localización de conjuntos habitacionales sea el resultado de amplio consenso entre los beneficiarios.
No obstante, es necesario establecer algunas distinciones entre la perspectiva del habitante y la del planificador. En efecto, para el primero, la necesidad de resolver el problema habitacional es tan acuciante, que la elección del terreno queda subordinada siempre a la satisfacción de la necesidad de alojamiento. Una vez alcanzado el objetivo, la satisfacción de necesidades habitacionales básicas vinculadas al logro de la vivienda propia, influye en una escasa percepción de localización inadecuada.
Los factores que condicionan la toma de decisiones con relación a la localización de los conjuntos se vinculan a aspectos tales como: el precio de la tierra urbana, los montos topes de financiación establecidos en la normativa vigente, la lógica particularista de las organizaciones de la sociedad civil al momento de elegir los terrenos que excluye criterios de interés general, la ausencia de normas sobre ordenamiento territorial o la falta de adecuación a las mismas. La falta de información suficiente acerca de las opciones que ofrece el mercado, los problemas de titularidad que afectan a muchos terrenos especialmente en las localidades donde el valor de la tierra es bajo y la falta de asesoramiento al momento de decidir, también influyen en el resultado final.
Todos estos factores aparecen subordinados a procesos de globalización e integración regional propios del modelo imperante, que son los verdaderos diseñadores del espacio de nuestras ciudades.

BIBLIOGRAFÍA

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