Olavarría Gambi, M., Tocornal Montt, X., Manzano Chávez, L., & Fruhling Erlich, H. (2009). Crimen y violencia urbana. Aportes de la ecología del delito al diseño de políticas públicas. Revista INVI, 23(64). Como citar este artículo
n64_art02 Revista invi Nº 64, November 2008, Volumen 23: 19 a 59

CRIMEN Y VIOLENCIA URBANA. APORTES DE LA ECOLOGÍA DEL DELITO AL DISEÑO DE POLÍTICAS PÚBLICAS (1).

Mauricio Olavarría Gambi. (2)
Ximena Tocornal Montt. (3)
Liliana Manzano Chávez. (4)
Hugo Fruhling Erlich. (5)

1 Este artículo ha sido escrito como parte del Proyecto SOC – 09, Anillos de Investigación en Ciencias Sociales.
2 Ph.D. Profesor asociado,Instituto de Asuntos Públicos, Universidad de Chile, correo electrónico: molavarr@uchile.cl
3 Ph.D. (C) Investigadora, Centro de Estudios en Seguridad Ciudadana (CES), Instituto de Asuntos Públicos, Universidad de Chile.
4 M.A. Investigadora, Centro de Estudios en Seguridad Ciudadana (CES),Instituto de Asuntos Públicos, Universidad de Chile.
5 Ph.D. Profesor Asociado, Director Centro de Estudios en Seguridad Ciudadana (CES), Instituto de Asuntos Públicos, Universidad de Chile.

Resumen
Este artículo presenta la investigación, con el mismo título de este artículo, adjudicada en el II Concurso de Anillos de Investigación en Ciencias Sociales, en marzo del 2008, por CONICYT. La pregunta que da inicio a la investigación es ¿Cómo abordar el fenómeno del crimen y violencia urbana? Para responder la pregunta la investigación se ha centrado en el marco conceptual provisto por la Teoría Ecológica del Delito y el concepto de “eficacia colectiva del barrio”. La investigación espera producir conocimiento relevante en el área, basado en evidencia empírica, que permita contribuir significativamente al diseño de políticas públicas integrales que aborden los variados aspectos que concurren a la seguridad ciudadana.

Introducción

¿Cómo abordar el crimen y la violencia urbana?. Esta es la pregunta que da origen al proyecto de investigación sobre “Crimen y Violencia Urbana. Aportes de la Ecología del Delito al Diseño de
Políticas Públicas”, cuya base conceptual este artículo expone. Este es uno de los proyectos adjudicados en el II Concurso de Anillos de Investigación en Ciencias Sociales, en marzo del 2008, a través del Programa Bicentenario de Ciencia y Tecnología de CONICYT.
Si bien Chile presenta uno de los menores niveles de victimización delictiva de América Latina, éstos son mayores que en países desarrollados (6). Los delitos más comunes en Chile son los efectuados contra la propiedad, pero son los que están acompañados por el uso o amenaza de uso de la fuerza los que más generan impacto y que en mayor medida afectan a sectores medios y populares. Este fenómeno junto a la expansión del tráfico de drogas muestra que se ha ido instalando un tipo de violencia donde agresores y víctimas conviven en un mismo espacio (bandas armadas toman el control de barrios haciendo demostraciones de fuerza), lo que refleja la presencia desigual del Estado en la ciudad. El crimen y la violencia urbana expresaría entonces fracturas sociales.

El diagnóstico anterior, sumado a los deficientes resultados mostrados por las políticas de seguridad pública implementadas, sugiere que estamos en presencia de un fenómeno evolutivo, multidimensional y que los marcos conceptuales en que se inscriben las intervenciones públicas no logran capturar en su complejidad.
Los marcos conceptuales que han dado forma a estas intervenciones se han centrado preferentemente en enfoques racionales y sociológicos del delito. Si bien estos enfoques surgen o se han probado en estudios empíricos, describen el fenómeno del delito como un hecho aislado, centrando su foco sobre el delincuente. El gran déficit de estas teorías es que no analizan el contexto comunitario (barrio) como una entidad que, en sí misma, puede contribuir a desarrollar ciertas conductas de riesgo y prevenir otras. Por el contrario, la teoría ecológica del crimen busca explicar por qué algunas comunidades concentran delitos a lo largo del tiempo, aunque sus habitantes y ciertas condiciones sociales cambien.
Los estudios sobre desorden social o más bien “desorganización social” (7), han detectado que ciertos mecanismos comunitarios influyen de manera positiva en la reducción de las tasas delictuales, entregando conclusiones que se constituyen en líneas orientadoras para nuestra investigación.

Los hallazgos de estos estudios sugieren que la sola existencia de redes sociales no es suficiente para desarrollar control social informal. Para ello es necesaria la activación de lazos que busquen realizar expectativas compartidas, en otras palabras se requiere de Eficacia Colectiva (8). Sampson subraya que la realización de control social requiere de un ejercicio de confianza y de buena voluntad por parte de los residentes, para lo cual deben existir expectativas compartidas para intervenir en nombre del bien común -eficacia colectiva-.
Si bien los seguidores de la tesis de desorganización social destacan la influencia de factores comunitarios como estabilidad residencial, eficacia colectiva y otros, también entre ellos hay quienes afirman que la concentración de desventajas sociales sigue siendo un predictor directo del delito y de otros problemas sociales. De este modo, señalan que los mecanismos barriales no se producen en un vacío sino más bien en ambientes con suficiente dotación de recursos socioeconómicos (9). En este contexto, es necesario, entonces, explicar porqué en ciertos territorios esta relación adquiere una connotación mayor (asociada al narcotráfico, uso de armas y a una subcultura de la ilegalidad y violencia).
Por otro lado, aunque las tesis de la teoría ecológica del delito cobran sentido en la interpretación del aumento de la violencia en contextos territoriales específicos, tienen la deficiencia de no considerar el papel que juegan las políticas públicas. En esta línea, O’Donnell (10) sostiene que la desigual vigencia del sistema legal a nivel territorial y social permite que se generen zonas donde la violencia pasa a ocupar un lugar preponderante. Contraponiéndose a esta tesis, Arias afirma que más que crearse “estados paralelos” (11) (fuera del control político), lo que ocurre en estas zonas es que surgen redes y alianzas que vinculan al traficante con el sistema social y político externo, lo que les permite funcionar con normalidad. Por ello, si bien hay zonas en las ciudades latinoamericanas donde las leyes funcionan parcialmente, los procesos de reforma policial y judicial podrían jugar un rol importante para resolver el problema, pero las instituciones siguen resistiéndose a efectuar estas
reformas (12).
En el contexto del debate señalado, el estudio, cuyas bases conceptuales este artículo expone, se concentrará en identificar las variables que explicarían la existencia de altos niveles de criminalidad y violencia en determinados barrios y la baja efectividad de las intervenciones de política pública en ellos.
Luego de esta introducción, el artículo presenta el problema sobre el cual se centrará la investigación y las secciones que le siguen dan cuenta del marco conceptual que guía al proyecto, los objetivos, metodología e hipótesis que serán probadas a lo largo de la investigación.

El problema: Crimen y violencia urbana

El crimen y la violencia ha llegado a ser el problema público que más inquieta a los ciudadanos (13), lo que va aparejado de una sensación muy extendida entre la población de temor a ser víctima de la delincuencia y de una percepción mayoritaria que la delincuencia ha aumentado en el país, en comunas y barrios14. Es decir, para los ciudadanos la delincuencia y la violencia es hoy un fenómeno cercano, presente en su entorno habitacional, barrial, laboral, que intersecta sus rutinas diarias, afectando de un modo muy sensible y negativo su calidad de vida y que, en ocasiones, puede implicar daño físico o la muerte.
Aunque Chile presenta los menores niveles de victimización delictiva de América Latina y los países subdesarrollados, éstos son mayores que en países desarrollados15. En efecto, mientras el rango de 20 a 24% de victimización es considerado alto en los países desarrollados16, Chile exhibe una incidencia del 30,7 por ciento de la población, considerando los resultados de la encuesta ENUSC 2003 respecto de si el encuestado –y no otra persona– había sido víctima de algunos de los ocho delitos de mayor connotación social consultados por esa encuesta (17).
Asimismo, el estudio sobre los costos económicos del delito en Chile muestra que ese costo asciende a un 2,06 del PIB, que –no obstante tener mayores niveles de victimización– las pérdidas producidas por este fenómeno son menores en Chile que en Estados Unidos y Europa, y que el gasto del Estado –como proporción del PIB– para enfrentar este problema es menos de la mitad del que efectúan los gobiernos de Estados Unidos y Europa (18). El estudio sobre victimización en Chile también muestra que los delitos más recurrentes en Chile son robo desde el auto, hurto, robo por sorpresa, robo por alcance (lanzazo) y robo con fuerza (monra) y que los trabajadores de sectores medios y populares son los que presentan una mayor probabilidad de ser victimizados (19).
Los datos recién señalados ilustran una situación en que lo que prevalece en Chile es una reiteración de delitos contra la propiedad, pero de alto impacto emocional para las víctimas, normalmente acompañado de uso o amenaza del uso de la fuerza, y que afecta principalmente sectores medios y populares. Ello lleva a los ciudadanos a presionar a las autoridades por intervenciones efectivas sobre este fenómeno.
Adicionalmente, los sucesos del 29 de marzo (día del joven combatiente) y del 11 de septiembre de cada año parecen demostrar una vez más la instalación de un nuevo fenómeno de violencia.
Bandas armadas –recurrentemente integradas por adolescentes y jóvenes– toman el control en ciertos barrios de Santiago, hacen demostraciones de fuerza y dominio de territorios, generando una sensación de desamparo entre los ciudadanos.
En opinión del Fiscal de la Zona Santiago Sur, la situación sería más grave en la realidad del día a día (20). Esta ilustración da cuenta de un tipo de violencia, donde agresores y víctimas conviven en un mismo espacio, perteneciendo a una misma comunidad. Lo anterior, implica una presencia desigual del Estado de Derecho en la ciudad, donde barrios determinados parecen alejados de la presencia y control del Estado. La violencia urbana expresaría entonces fracturas sociales.
Los antecedentes de largo plazo disponibles muestran que el problema se estaría agravando. Un trabajo de Frühling y Sandoval (21) muestra que a marzo de 1989 un 21,5% de la población veía a la delincuencia como el principal problema público,  proporción que llega a 35% en noviembre de 1995.  El mismo estudio constata un incremento sostenido en la tasa de denuncias de crímenes y simples delitos, en la tasa nacional de denuncias de delitos contra la propiedad y en la tasa de denuncias de robos entre 1977 y 1993, como también constata un alza notoria en los robos con violencia entre 1980 y 1992 y un aumento de los robos con homicidio entre 1983 y 1992. Para Frühling y Sandoval ya a mediados de la década de 1990 había “una mayor propensión al uso de la violencia o intimidación en la comisión de delitos contra la propiedad” (22) y que “los robos con violencia, generalmente armados, parecían constituir la expresión más nueva y notoria de la violencia delictual” (23).
Estudios que analizan la distribución espacial del delito tienden a mostrar –ya hacia fines de la década de 1980– una asociación entre zonas con mayor densidad poblacional y delincuencia. Frühling y Sandoval, con datos de las décadas de 1980 y 1990, concluye que la concentración de delitos contra la propiedad en sectores de altos ingresos se debe a que robarle a esos estratos es más rentable, pero que la situación podía cambiar en la medida que los sectores de menor capacidad económica elevaran sus ingresos y accedieran a bienes de consumo durable. La predicción ha tendido a confirmarse, como lo demuestran las encuestas de victimización realizadas en 2003 y 2005. El estudio también concluye que los delitos contra las personas se dan más recurrentemente en las comunas de más bajos ingresos y donde hay una más débil integración social. Es en torno a dichos territorios que los autores sugieren la necesidad de descentralizar la ejecución de las políticas de prevención y control del delito hacia los municipios.
Los trabajos iniciales ponen de relevancia que las manifestaciones de la violencia han experimentado cambios notorios en los últimos 15 años. Por una parte, ha desaparecido la expresión de la violencia
política predominante con anterioridad a la transición democrática y, por otra parte, es posible constatar la presencia de fenómenos de violencia, desorden social e ilegalidad en zonas particulares
de la ciudad.
Reportes de comienzos de la década del 2000 aportan nuevos antecedentes a la distribución espacial de delitos, señalando que los barrios con mayor compromiso delictual presentaban las siguientes características: i) microtráfico/tráfico y consumo de drogas; ii) Prostitución; iii) Ingesta de alcohol en la vía pública y ebriedad; iv) agresiones, riñas y pendencias; v) ocurrencia de delitos de
mayor connotación social (robo con fuerza, con violencia y hurtos) (24). Del mismo modo, un estudio sobre barrios vulnerables de Santiago constató que en el transcurso de los últimos 15 años el tráfico de drogas se había consolidado en esos lugares y que entre estos barrios se distinguían aquellos controlados por los narcotraficantes, aquellos en transición de serlo y barrios desorganizados (25). El primer tipo de barrio se caracteriza por un alto nivel de tráfico de drogas, donde además participan pequeños “dealers”, constituyéndose en centros de distribución de drogas donde existe un control de los espacios públicos para que ello no afecte la venta de drogas hacia quienes vienen de otros sectores de la ciudad. Los barrios en transición tienen fuerte presencia de pequeños “dealers”, pero no existen traficantes establecidos y tampoco existe un control formal o informal de la violencia, lo que resulta en graves incidentes entre bandas y delitos callejeros (robos, asaltos). En los barrios desorganizados hay uso de drogas y pequeña venta, hay altos niveles de inseguridad y violencia en espacios públicos y adicionalmente bajos niveles de organización social.
Visto en perspectiva, la delincuencia y la violencia urbana se nos presenta como un fenómeno que en su evolución ha ido haciendo resaltar variables más asociadas a la vida de los barrios: asociación a narcotráfico, a bajos grados de integración social, al control territorial ejercido por bandas delictuales, a subculturas que rechazan el sistema legal y a una débil presencia del Estado, todo lo cual da como resultado una reiteración de delitos que tienen alto impacto emocional para las víctimas y sus entornos, los que más probablemente son trabajadores de sectores medios y populares.  ¿Cómo abordar, entonces, esta compleja, multidimensional y mutante realidad de concentración de delincuencia y violencia en determinados espacios urbanos?
Las políticas públicas implementadas en la década del 2000 han buscado fortalecer la labor policial, dotarla de mayores recursos, establecer una mayor vinculación de Carabineros con la comunidad y desarrollar acciones de prevención social que buscaban atender factores de riesgo social asociados a la delincuencia. Asimismo, se han expresado en programas orientados hacia comunas con índices mayores de vulnerabilidad social.  El “Programa Comuna Segura” se concentró en generar capacidades para diagnosticar problemas de delincuencia e implementar iniciativas locales
de seguridad. El “Programa Barrio Seguro”, se definió como una intervención organizada en torno a la movilización de las comunidades intervenidas, a apoyo psicosocial a grupos en riesgo social, a la reinserción social de personas en conflicto con la justicia y a la persecución legal de personas responsables de cometer delitos, además de apoyo a las víctimas del delito. El objetivo declarado del programa ha sido la disminución de la violencia y el temor en sectores con alta presencia de bandas organizadas de narcotraficantes. El “Plan Cuadrante de Seguridad Preventiva” se orienta a focalizar el patrullaje preventivo desarrollando actividades de prevención situacional del delito por parte de Carabineros, y a desarrollar un trabajo conjunto con la comunidad.
Evaluaciones efectuadas a los programas han mostrado que el Programa Comuna Segura se traduce en un aumento de la tasa de denuncias de delitos, especialmente en aquellas regiones donde se ha implementado la Reforma Procesal Penal (26), que el Plan Cuadrante tiene aspectos positivos de acercamiento a la comunidad, pero que requiere identificar sistemáticamente el problema que aborda (27) (DIPRES 2007). Bayer y Vergara (28) ponen también en cuestión el impacto de las políticas públicas implementadas respecto del crimen.  Los indicadores acerca de la evolución del delito y la violencia urbana, la proliferación de armas, la instalación de bandas criminales que controlan territorios urbanos que desbordan la institucionalidad y desafían al Estado, y las evaluaciones a las políticas públicas impulsadas en materia de seguridad ciudadana sugieren que hay un fenómeno evolutivo, multidimensional y que los marcos conceptuales en que se inscriben las intervenciones de política pública implementadas no logran capturar en su complejidad.
Los marcos conceptuales que han dado forma a estas intervenciones se han centrado preferentemente en el enfoque racional y en la teoría sociológica del delito. Del primer enfoque se derivan propuestas de política pública dirigidas, principalmente, a la disuasión del delincuente, es decir buscan aumentar las probabilidades de detención y condena para disminuir los retornos esperados del crimen y, por ende, disminuir los incentivos para su comisión (29). Desde la teoría de la anomia de Merton se afirma que la falta de recursos para mantener un patrón de consumo, determinado por la sociedad, produce niveles de insatisfacción individual que lleva a algunos sujetos a cometer delitos para responder a las metas sociales; por lo que las políticas que suelen recomendarse son las de prevención social: incentivos para que niños y jóvenes completen su ciclo escolar, ofertas especiales de empleo para grupos en riesgo, entre otras. Aunque estos enfoques surgen desde estudios empíricos, describen el fenómeno de la delincuencia y la violencia como un hecho aislado, centrando su foco sobre el delincuente como actor individual y racional, por un lado, o como un sujeto condicionado psicológica o socialmente, por otro.
El gran déficit de estas teorías es que no analizan el contexto comunitario (barrio) como una entidad que, en sí misma, puede contribuir a desarrollar ciertas conductas de riesgo o prevenir otras. Estas conductas, en algunos casos, se expresan en y afectan al propio contexto local y, en otros casos, se extienden hacia otros territorios.
Alternativamente, la teoría ecológica del crimen –que es el enfoque que esta investigación adoptará– busca explicar por qué algunas comunidades concentran delitos a lo largo del tiempo, aunque sus habitantes y ciertas condiciones sociales cambien.
El foco de análisis de esta teoría se concentra en el examen del desorden social y del desorden físico.  Los estudios clásicos sobre la ecología del crimen de Shaw y Mckay (30) planteaban, ya en la década de 1940, que las variaciones en la delincuencia se asociaban a tres rasgos estructurales de cada barrio: prevalencia de bajo nivel socioeconómico, heterogeneidad étnica y gran movilidad residencial.
Tales características lesionaban seriamente la cohesión social de la comunidad y su capacidad para orientar la conducta de los jóvenes.
Los hallazgos del estudio de Candina ya citado, sobre la tipificación de barrios con mayor incidencia delictual (barrios bajo el control de narcotraficantes, barrios en transición de serlo y barrios desorganizados) y las conclusiones de estudios cualitativos realizados en barrios intervenidos por el Programa Barrio Seguro –que constatan temor e inseguridad entre los vecinos, provocados por el tráfico y consumo de drogas en espacios públicos, riñas callejeras y disputas entre bandas por el control de territorios, todo lo cual moldea el tipo de interacciones y relaciones a nivel comunitario (31) –plantean la necesidad que el diseño de una política pública que aborde el fenómeno de la delincuencia y la violencia urbana recoja elementos asociados al desorden social y físico y a las condiciones en que se da la vida comunitaria.
Por ello, el problema en el que indagará esta investigación apunta a identificar las condiciones específicas del barrio asociadas con altos niveles de compromiso delictual. El fenómeno que se observa es que del conjunto de barrios que comparten similares condiciones socioeconómicas y demográficas (tales como nivel de ingreso, de escolaridad y similares), sólo en algunos de ellos
se instalan prácticas violentas específicas que se reflejan en altas tasas delictuales. Ello evidencia que este fenómeno no es una consecuencia directa de la exclusión o la marginalidad social, sino que habría otros factores intervinientes propios de la comunidad, que probablemente las estrategias de intervención no han logrado captar e integrar en sus diseños e implementación.
Así, este proyecto se orienta a estudiar y comprender qué características o procesos sociales de aquellas comunidades donde se registran este tipo de violencia y criminalidad, facilitan y promueven su instalación, dificultando el impacto esperado de las políticas públicas en materia de prevención y control del delito. Conforme a ello, la pregunta con la que se abre esta propuesta se operacionaliza en las siguientes preguntas específicas: a) ¿Por qué en algunos barrios se mantienen en el tiempo altos niveles de criminalidad y violencia?, y b) ¿Por qué en estos territorios las políticas públicas son poco efectivas y resulta extremadamente difícil y costoso revertir la situación que allí se vive?

El marco conceptual: Teoría ecológica del delito y eficacia colectiva

La teoría ecológica del delito intenta responder a la pregunta respecto de las razones que llevan a la concentración desigual del delito y de la violencia en el espacio urbano. Desde esa perspectiva se desprende la necesidad de modificar aquellas características de la vida asociativa que provocan altos índices de delincuencia. Entre éstas se da importancia a temas tales como la distribución espacial de las viviendas económicas, la estructura familiar y la prevalencia de la pasividad social (32).
Desde hace mucho tiempo se concluye que la desorganización social juega un papel negativo respecto de las tasas delictuales. La noción de desorganización social hace referencia a la incapacidad de la comunidad para hacer efectivos los valores de sus residentes y para mantener un control efectivo sobre sus conductas (33). Una dimensión mayor de la desorganización social es la incapacidad de la comunidad para supervisar y orientar la conducta de niños y jóvenes. Otra dimensión de la desorganización social se refiere a la debilidad de las redes de conocimiento mutuo y amistad entre
los residentes. Es por ello que se afirma que la confianza entre vecinos y la voluntad para ejercer control social informal sobre niños y adolescentes –lo que se denomina “Eficacia Colectiva”– son mecanismos fundamentales para prevenir el delito (34), y que éstos operan diferenciadamente en distintos contextos socioeconómicos. A ello puede añadirse la relevancia de factores estructurales como la concentración de desventajas socioeconómicas y el acceso diferenciado a recursos institucionales.
En otras palabras, para entender la magnitud que alcanza la violencia y delincuencia en ciertos territorios (barrios urbanos) se deben analizar éstos en forma integral, reconociendo que muchos de los procesos que allí se desarrollan no pueden ser comprendidos simplemente describiendo las características individuales de sus residentes.
Los estudios sobre la violencia en barrios o territorios específicos, desde los planteamientos de la “Desorganización Social”, analizan los factores socioeconómicos (acumulación de desventajas sociales), por un lado, y la incapacidad para integrar valores comunes y mantener un control social informal efectivo, por otro.

CONCENTRACIÓN DE DESVENTAJAS SOCIALES COMO PREDICTOR DE LA VIOLENCIA Y EL CRIMEN

Según un estudio sobre “distressed urban areas” (35), en barrios donde la oferta de vivienda es barata y se han mantenido como barrios desfavorecidos por décadas, se acumulan factores de vulnerabilidad.
Las características de estos barrios serían: i) Concentración de población con bajo nivel educativo, formación profesional obsoleta, desempleo o empleo precarizado, escasos ingresos y alta dependencia de ayuda estatal; ii) Vivienda precaria; iii) Familia desestructurada y monoparental, y existencia en el hogar de personas con discapacidad; iv) Falta de expectativas y estímulos para la juventud facilitan
fracaso escolar y vinculación al consumo de drogas, y v) Malas administraciones y servicios públicos. Otro grupo de factores hacen referencia a intervenciones públicas (obras, regulaciones) que aíslan y bloquean el barrio; a acumulación progresiva de viviendas sociales para grupos vulnerables; la desaparición de empresas locales y rechazo de nuevas inversiones. La interacción de factores genera procesos acumulativos que tienen como efecto la emergencia de “barrios en crisis”, los cuales reportan nuevas desventajas para sus habitantes, a través de complejos procesos culturales, sociales y familiares. Asimismo, la inadecuada intervención en estos barrios conduce al empeoramiento de su situación; con ello se corre el riesgo de que se alcancen niveles de gravedad donde es más difícil la intervención, ya que “alcanzando cierto umbral de declive la regeneración es mucho más difícil, larga y costosa” (36).
De acuerdo a la literatura ecológica–social del crimen, aspectos como los ya citados y otros como estatus de vida, estabilidad residencial, propiedad de vivienda, densidad y heterogeneidad étnica, que expresan la concentración de desventajas en ciertos territorios, determinan la diferenciación entre barrios respecto de tasas de delitos. Wilson en su libro “The Truly Disadvantaged” señala que la investigación de barrio moderna ha atendido dimensiones estructurales de barrios desaventajados, especialmente el aislamiento de pobres afroamericanos y familias de padres solteros. Éste y otros estudios sugieren que hay “hot spots” del crimen y problemas de conducta, y que cada hot spot está caracterizado por la concentración de múltiples desventajas (37).
En el caso de barrios “críticos” de Santiago, Lunecke y Ruiz (38) proponen 4 dimensiones de la exclusión que explican la violencia en dos barrios del Gran Santiago:
• Dimensión físico-espacial: características físicourbanas de los espacios donde se desenvuelve la delincuencia y la violencia;
• Dimensión económica: condiciones socioeconómicas del barrio que inciden en la probabilidad de ocurrencia de actos delictivos y violentos;
• Dimensión social: refiere a los modos organizativos bajo los cuales se desenvuelve la delincuencia y violencia, por ejemplo vínculos entre vecinos y agentes delictivos en contraste con la debilidad del tejido social;
• Dimensión cultural: elementos del mapa normativo y valórico de la comunidad que pueden incidir sobre la presencia de violencia y delincuencia.
Por otro lado, aunque algunos estudios muestran que los procesos institucionales median entre los factores barriales estructurales y el crimen (y otros aspectos de bienestar), en muchos casos ello no explica todo. Factores como la concentración de desventajas permanece como predictor directo de muchos resultados. Además los mecanismos barriales no se producen en un vacío, algunos procesos sociales, particularmente lo relacionado con el concepto de eficacia colectiva, aparecen en un ambiente con suficiente dotación de recursos socioeconómicos y estabilidad residencial (39).

TEORÍA DE LA EFICACIA COLECTIVA Y OTROS PROCESOS BARRIALES

El concepto de desorganización comunitaria se encuentra directamente relacionado a la pobreza existente y a fenómenos de cambio poblacional frecuente. Los contextos de pobreza y de constante flujo de población crean inestabilidad familiar, falta de control sobre los jóvenes, dificultad en la construcción de redes de solidaridad y llevan a agudizar problemas de conducta en los jóvenes y a disminuir el control social informal sobre ellos. En ese tipo de situaciones se desalientan las respuestas colectivas frente a los problemas locales (40).
Uno de los conceptos centrales que está detrás de muchas investigaciones respecto de la violencia en barrios ha sido el de capital social, que es generalmente conceptualizado como un recurso a disposición de las personas y que es el producto de  las redes y relaciones sociales con las que cuentan a su disposición (41).
Hay evidencia, sin embargo, que sugiere que la frecuencia y densidad de los lazos sociales no es de por sí un elemento suficiente para el bienestar de los niños y la seguridad barrial, en general.
Así, por ejemplo, es posible imaginar situaciones donde dichos lazos se contradicen con el control social, como sucede cuando la densidad de ellos se adapta al crecimiento de redes relacionadas con
pandillas (42). Además, como planteó Granovetter en 1973, interacciones menos frecuentes o densas pueden ser perfectamente compatibles con el ejercicio de la solidaridad social. Así, lazos débiles no impedirían el establecimiento de cierto tipo de asistencia social, como la referente a entrega de información sobre oportunidades laborales.
La relación entre la existencia de redes sociales y violencia y delito se ve mediada por la existencia de control social informal y cohesión social (43). Otros estudios sugieren que la asociación entre relaciones sociales y crimen es más fuerte en el caso de determinados tipos de relación social, como ocurre con los que existen entre mujeres, dado el rol que cumplen con respecto de los hijos. Estos hallazgos sugieren que la existencia de redes sociales no es suficiente para obtener control social informal. Para ello es necesaria la activación de lazos para alcanzar
expectativas compartidas para acción, o como Sampson propone, se requiere de la construcción de Eficacia Colectiva. Esta constituye un elemento crítico para el entendimiento del crimen y otros aspectos del bienestar comunitario (44).
El análisis de las relaciones sociales en barrios no implica entender que éstos constituyen grupos primarios caracterizados por que a su interior existen relaciones “cara a cara”, íntimas y afectivas (45).
Al contrario, Sampson subraya que la realización de control social requiere de un ejercicio de confianza y de buena voluntad por parte de los residentes para realizar control social, para lo que deben tener expectativas compartidas para intervenir en nombre del bien común. Ellos son aspectos claves de la “Eficacia Colectiva”, la que se expresa en la realización de tareas como el mantenimiento del orden público. Esta concepción es consistente con la definición actual de “Capital Social”, que entiende a éste como la acumulación de recursos sociales para la acción dentro de una colectividad (46).  La distinción entre los recursos potenciales representados por los lazos sociales, por un lado, y las expectativas compartidas para la acción, por otro, ayuda a clarificar que las redes sociales fomentan las condiciones bajo las cuales la eficacia colectiva puede surgir, pero ello no es suficiente para el ejercicio del control. La eficacia colectiva depende de un ejercicio o desarrollo de la confianza,
para lo que no se requiere que los vecinos sean amigos. Como afirma Sampson (47): “Lazos sociales densos crean capacidad para generar control social informal, pero es el ejercicio del control, más que la existencia de redes lo que se relaciona con los niveles de criminalidad.”
En suma, la buena voluntad de residentes para intervenir en nombre del bien común depende, en gran medida, de las condiciones de confianza mutua y expectativas compartidas entre residentes. Es improbable que intervengan en un contexto donde las reglas no son claras y la gente desconfía entre sí (48).
Sampson y sus colegas construyeron medidas de eficacia colectiva combinando escalas de capacidad de control social y cohesión social. Otras medidas relacionadas con la idea de las expectativas compartidas para el control social incluye la vigilancia informal o la tutela y el monitoreo de grupos de adolescentes (49).

TEORÍAS DEL DESORDEN FÍSICO Y ACTIVIDADES RUTINARIAS

Otra vertiente destacada de los estudios sobre desorganización social es la que vincula las características del desorden físico de un territorio con el origen del delito. En esta línea de pensamiento surge la teoría de las “ventanas rotas” (50). Ella sugiere que signos físicos de desorden en espacios públicos como grafittis, basura y otros son señal del desinterés de residentes por apropiarse y cuidar de su entorno. Ello invita a terceros residentes en otros lugares a cometer delitos en esos lugares. No obstante, como los estudios de Sampson y Raudenbush han demostrado, el vínculo entre desorden físico y crimen no es tan fuerte, y más bien se ha detectado que el desorden físico puede ser explicado por factores similares a los causantes del delito, por lo cual se produce una relación espuria (51).
Más bien lo que se deduce de las conclusiones de los estudios de Sampson, y de estudios como el de Evelyn Wei et al.,(52), es que la carencia de habilidades comunitarias para proponerse y realizar metas comunes, y por ende para efectuar un control social efectivo sobre niños y adolescentes, genera altos niveles de desorden y de delito. Es decir, el desorden físico es sólo una señal más del problema, no su causa.
Otros estudios han planteado que las señales de desorden físico reflejan cierto deterioro de los barrios y el fracaso de las instituciones, públicas y privadas, para abordar estos problemas, lo que a la larga se traduce en disminución de inversión y en la expulsión de los residentes. Según Wei estas conclusiones tienen relevantes implicancias para las políticas públicas ya que muestran la necesidad de generar políticas que fomenten el desarrollo del control social en las comunidades para disminuir inseguridad y otras disparidades socioeconómicas (53).
Si bien Sampson y colegas (54) cuestionan la explicación del desorden físico como factor causal del delito, destacan la necesidad de estudiar los patrones de uso de la tierra (localización de escuelas, lugares nocturnos, comercio y zonas baldías) y la distribución de las actividades rutinarias (flujo de visitantes, contacto de niños con adultos y actividades de no residentes) por los efectos que ello tiene en el desarrollo de niños y adolescentes, y el ejercicio del control informal por parte de los residentes de un barrio (55). Para medir estos fenómenos Sampson y Raundebush (56) proponen el uso de una metodología de observación sistemática la cual se cuantifica obteniendo medidas “ecométricas” del barrio.

EL ROL DE LA COMUNIDAD VS. EL ROL DEL ESTADO EN LA REDUCCIÓN DEL CRIMEN

Aunque las tesis anteriores pueden cobrar sentido en la interpretación del aumento de la violencia en contextos territoriales específicos, tienen la deficiencia de no considerar adecuadamente la relevancia del papel que pueden jugar las políticas públicas, especialmente las emanadas del Gobierno (57). Ello se explica porque el contexto en que se originan estas teorías, el norteamericano, es totalmente distinto y el rol de la ciudadanía en el desarrollo y control sobre las políticas públicas es mucho mayor que en Latinoamérica.
Para el contexto de América Latina los estudios de Frühling y Sandoval (58) (1997) y Beato y Totino (59), ponen en evidencia la necesidad de analizar las políticas públicas y su efecto respecto de la concentración delictual en espacios determinados.
Esos espacios son presentados por Guillermo O’Donnell como ciudades duales que son consecuencia de los efectos de la segregación económica sobre la ecología urbana (60). O’Donnell (61) sostiene que la desigual vigencia del sistema legal a nivel territorial y social permite que se generen zonas donde la violencia pasa a ocupar un lugar preponderante. En estas zonas la presencia del Estado es débil o nula, los derechos de los ciudadanos no son respetados y tampoco se garantiza el respeto de las leyes. En esas zonas el poder ha quedado en manos de privados que reproducen prácticas discriminatorias y autoritarias. Siguiendo esta tesis, Frühling y Sandoval (62) afirman que el aumento de la criminalidad, o simplemente la percepción que esta se incrementa, conduce a la organización de grupos que toman la ley en sus manos, y a la sensación de que las instituciones del Estado de derecho no son eficaces para enfrentar la situación. Siguiendo el mismo planteamiento, un estudio comparativo realizado paralelamente en dos favelas de Río de Janeiro y dos poblaciones de Santiago, a mediados de la década de 1990, explica el mayor nivel de violencia existente en las favelas debido a factores sociopolíticos y organizacionales. Después del término de la dictadura militar el gobierno del Estado de Río de Janeiro, a diferencia del chileno, no colocó mayor interés en consolidar su presencia y legitimidad permanentes en las favelas, lo que tuvo como consecuencia que en la década de 1980 grupos de delincuentes organizados tomaran el control político dentro de los barrios, lo que relegó a las organizaciones sociales a cumplir solo un rol secundario. Con posterioridad a la consolidación de los grupos criminales en las favelas, los intentos de las fuerzas policiales por recuperar la soberanía en ellas sólo han provocado aumentos en los niveles de violencia (63). En los barrios de Santiago, en cambio, los autores afirman que la presencia del Estado es mayor, ya que si bien las políticas no han logrado reducir los niveles de polarización del país, ni reducir significativamente la delincuencia, existe un relativo control sobre ella. En Río de Janeiro, de acuerdo al autor, el Estado les “cedió” a las mafias de la droga el territorio de las favelas y sus esfuerzos por recuperar estos espacios han sido un fracaso (64).
La caracterización de las favelas como territorios controlados por las mafias –y que en los últimos años ha comenzado a ser aplicada a “villas” (en Argentina) o “poblaciones” (en Chile)– se acerca “peligrosamente” a la caracterización que se ha hecho de los “Guettos” en EEUU y algunos países europeos (65). La expresión “peligrosamente” hace referencia a que ello puede llevar a pensar en una situación de violencia tan grave y persistente que es casi imposible de revertir sin pensar en la destrucción total de los barrios. Pero, naturalmente, ello revela también la necesidad de contar con información sistemática respecto de un tema que sólo recientemente ha comenzado a ser estudiado.
Según Sabatini (66) el Guetto lleva a que las personas se desconecten subjetivamente del sistema social y entren en otra dinámica social, que paradójicamente puede constituirse en una forma de integración. Así, por ejemplo, la economía de la droga es una forma de economía de mercado, donde la oferta está localizada en ciertos territorios aunque los demandantes están repartidos en toda la ciudad y como cualquier otra economía de mercado posibilita la integración social: “es una forma específica, ilegal, delictual de integrarse a esa sociedad a la que no se integran de otra manera”.
La afirmación de Sabatini es difícilmente generalizable, y seriamente discutida, porque si bien la economía de la droga se ha transformado en una forma de subsistencia capaz de integrar a grupos significativos en algunos barrios de Chile, ello no necesariamente significa que la mayor parte de los residentes de esos barrios pierdan todo vínculo con el sistema social global. En esos barrios aún existen pautas normativas que se sostienen y aún están presentes diversas instituciones en dichos territorios. El problema parece ser la vinculación con la institucionalidad formal.
Estudios etnográficos realizados en favelas han revelado cómo los criminales mantienen vínculos con líderes locales, policías y políticos, logrando mantenerse dentro del sistema social (67).
De este modo, Enrique Desmond Arias (68) afirma –contraponiéndose a la tesis de O’Donnell– que los altos niveles de violencia en las favelas de Río de Janeiro se explican por la existencia de alianzas entre criminales, líderes, políticos y policías, más que por el fracaso del Estado. Dichos vínculos se originan en la tradición histórica de clientelismo que domina la política de Río de Janeiro. La habilidad de los traficantes para sostener y desarrollar sus actividades, obteniendo benefi cios de los recursos del Estado y usando las redes sociales legitimadas, demuestra que el problema no es sencillo de resolver.
Para Arias (69), si bien hay zonas en la región donde las leyes funcionan parcialmente, los procesos de reforma policial y judicial podrían jugar un rol importante para resolver este problema, aunque las instituciones siguen resistiéndose a efectuar reformas significativas. En estudios como el de Frühling y Sandoval (70), se ha demostrado que los vecinos reconocen la presencia de lugares de venta
de drogas pero que pocas veces los denuncian por temor a represalias y por desconfianza hacia la policía, ya que afirman que cuando se han hecho denuncias la policía acude pero no detiene a nadie o cuando lo hace a los pocos días salen libres.
En este sentido, Arias plantea que más que crearse “Estados paralelos” o “Guettos” fuera del control político, lo que se ha creado son redes y alianzas que vinculan al traficante con el sistema social y político externo. Estas redes proveen a los traficantes de protección frente a la represión y les permiten construir soporte político en los lugares donde residen.

Hipótesis y metodología del proyecto

La revisión del debate conceptual y la caracterización del problema lleva a formular las siguientes hipótesis:

1. Altos niveles de violencia y criminalidad en barrios urbanos están asociados a bajos niveles de cohesión social, confianza entre vecinos y de control social informal (baja eficacia colectiva), a la escasa o nula presencia y efectividad del Estado (a través de la oferta de políticas sociales y de seguridad pública), y a la concentración de desventajas sociales (baja escolaridad, desempleo o precariedad del empleo, viviendas en malas condiciones, entre otros).
2. En barrios urbanos de similares condiciones socioeconómicas, especialmente aquellos donde se concentran múltiples desventajas sociales, la baja eficacia colectiva y la escasa o nula presencia y efectividad del Estado son factores preponderantes en el incremento de la violencia y la criminalidad, permitiendo que se transformen en fenómenos permanentes y de alto impacto (presencia de narcotráfico, uso de armas y, en general, cultura de la ilegalidad y violencia).
3. La falta de presencia del Estado en barrios urbanos con altos niveles de violencia y criminalidad, se asocia con la presencia de subculturas que rechazan el sistema legal, bajos niveles de confianza entre las personas y bajos niveles de participación social. El supuesto que hay tras las hipótesis es que altos niveles de violencia, ilegalidad y criminalidad en barrios urbanos, están asociados con la presencia de narcotráfico y el control territorial por parte de grupos delictuales.
Así –dados la descripción del problema, el marco conceptual y las hipótesis que surgen–, el proyecto se propone estudiar, en una investigación empírica y con perspectiva multidisciplinaria, el fenómeno de la criminalidad y la violencia que progresivamente se ha instalado en determinados barrios urbanos de las grandes ciudades de Chile. Asimismo, este estudio pretende contribuir al diseño de políticas públicas que consideren la especificidad del fenómeno.
La investigación empírica se propone determinar la relación entre mecanismos barriales y criminalidad y violencia, controlando por las variables de concentración de desventajas sociales, presencia y efectividad del Estado, en barrios urbanos de las ciudades de Santiago, Valparaíso y Concepción.
Específicamente la investigación empírica se orientará a revisar la definición teórica y metodológica propuesta en el estudio respecto del concepto de barrio y sus mecanismos; a establecer una tipología de comunas urbanas de las ciudades de Santiago, Valparaíso y Concepción, en torno a la relación entre criminalidad y las características demográficas, socioeconómicas y la oferta pública en materia social y de seguridad ciudadana; a describir situación de violencia y criminalidad en barrios urbanos; a describir mecanismos comunitarios relevantes para la construcción de barrio y para el desarrollo de estrategias preventivas en barrios urbanos; a describir variables urbanas relativas al uso del suelo, actividades rutinarias y desorden físico en barrios urbanos, basado en la observación sistemática y percepción de la comunidad; a describir características demográficas y socioeconómicas en barrios urbanos; a evaluar presencia y efectividad de políticas públicas en materia social y de seguridad ciudadana en barrios urbanos; a establecer la relación entre los mecanismos barriales y la criminalidad y violencia, controlando las variables demográficas, socioeconómicas y la oferta pública; a construir tipologías de barrios urbanos en torno al nivel de violencia y criminalidad, y a la relación con las variables explicativas; y a generar teorías aplicables al contexto chileno y latinoamericano, a partir de la validez de las tesis de “Eficacia Colectiva” y el papel del Estado en el control de la violencia en barrios urbanos o comunidades específicas. La investigación combinará técnicas de análisis bibliográfico, de archivos, cualitativas y cuantitativas. La investigación bibliográfica permitirá ampliar el marco conceptual respecto de lo planteado en estas líneas, caracterizar los barrios chilenos y definir las características de los barrios que se estudiarán.
El análisis de archivos de organismos públicos permitirá establecer el listado de barrios, identificar los barrios que se analizarán y describir y caracterizar las intervenciones de política pública que se han implementado para abordar el problema. El análisis cualitativo considera la realización de entrevistas a informantes claves y grupos focales Conclusiones e implicancias de la investigación La investigación se propone alcanzar un impacto en el diseño de políticas públicas sobre crimen y violencia que se desarrolla en ámbitos poblacionales urbanos. La descripción del problema ha mostrado que este es un problema en expansión, que en aquellos casos donde el problema es más grave el Estado parece estar siendo desplazado por grupos criminales que toman el control del territorio e imponen un orden que es disfuncional al Estado de Derecho, y que las políticas públicas ensayadas –derivadas del enfoque racional y de la teoría sociológica del delito– no han logrado contener.
De este modo, la investigación se orientará a comprobar si la teoría ecológica del delito permitiría agregar aspectos importantes a la comprensión del problema y deducir intervenciones de política pública que añadieran efectividad a las intervenciones del Estado. Adicionalmente, la investigación podría expandir el marco conceptual referido en tres modos: primero, si logra identificar factores asociados a altos niveles de crimen y violencia en barrios distintos de los que típicamente la literatura reconoce, como exclusión, marginalidad, sectores socio–económicamente deprimidos; segundo, qué variables estarían asociadas al concepto de eficacia colectiva del barrio en asentamientos urbanos chilenos; y, tercero, si la presencia o ausencia del Estado tiene influencia en las prácticas de control social informal que dan forma al concepto de la eficacia colectiva del barrio.
Así, los hallazgos de la investigación podrían permitir generar recomendaciones de política pública para los programas de seguridad ciudadana, actuales o futuros, que se implementen a nivel local y proponer modelo(s) de intervención barrial.
En lo específico, el proyecto busca proponer estrategias o metodologías para mejorar el diseño e implementación de políticas de seguridad ciudadana a nivel local; diseñar modelo(s) de intervención barrial, en base a tipologías de comunas y de barrios, y a las variables detectadas como influyentes en la violencia y criminalidad; y validar propuestas a través de su vinculación con
la Estrategia Nacional de Seguridad Ciudadana, las instituciones involucradas en ella y de discusiones con la comunidad.

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NOTAS

6 Olavarría, 2006.
7 Sampson y Raudenbush, 1997
8 Sampson et al., 2002
9 Sampson et al., 2002
10 O’ Donnell, 1993
11 Arias, 2006
12 Arias, 2006
13 Ver encuestas CEP Junio 2007 y encuesta CERC, julio 2007.
14 Ver ENUSC, 2006.
15 Olavarría, 2006
16 Bouten, Goudriaan y Nieuwbeerta, 2003
17 Olavarría, 2006
18 Olavarría, 2005
19 Olavarría, 2006
20 El Mercurio, 30 de septiembre del 2007, página D9
21 Frühling y Sandoval, 1997
22 Frühling y Sandoval 1997, pág. 260.
23 Frühling y Sandoval 1997, pág. 257.
24 Carabineros de Chile, 2002
25 Candina et al., 2003
26 Benavente, Contreras, Melo y Montero, 2002
27 DIPRES, 2007
28 Bayer y Vergara, 2006
29 Beato y Totino, 2005
30 Shaw y Mckay, 1942
31 Lunecke y Ruiz, 2007
32 Sampson, 1995
33 Sampson y Groves, 1989
34 Sampson et al., 1997
35 Arias, 1998
36 Arias, 1998
37 Sampson et al., 2002
38 Lunecke y Ruiz, 2006
39 Sampson et al., 2002
40 Wilson 1987, citado en Sampson, 2003
41 Coleman, 1988, Leventhal y Brooks-Gunn, 2000, citados en Sampson et al., 2002
42 Patillo-McCoy, 1999, citado en Sampson et al., 2002
43 Elliot et al., 1996; Morenoff et al., 2001; citados en Sampson et al, 2002.
44 Sampson et al., 2002
45 Warren 1975, citado en Sampson, 2003
46 Sampson, 2003
47 Sampson, 2003
48 Sampson et al., 2002
49 Sampson et al 1997, 2002
50 Wilson y Kelling (1982), citado por Sampson et al., 2002
51 Sampson et al., 2002
52 Evelyn Wei et al., 2005
53 Wei, 2005
54 Sampson et al., 2002
55 Sampson et al., 2002
56 Sampson y Raundebush, 1999
57 En la revisión de estudios sobre barrios en EEUU efectuada por Sampson et al., (2002), se encontraron muy pocos estudios que relevaban los recursos institucionales como factor explicativo de conductas de riesgo y violencia, y en la mayoría de ellos solo se medía la cantidad de instituciones presentes sin evaluar la efectividad de sus acciones o la participación de la comunidad en ellas.
58 Frühling y Sandoval, 1997
59 Beato y Totino, 2005
60 Auyero, 2001
61 O’Donnell, 1993
62 Frühling y Sandoval, 1997
63 Sperberg y Happe, 2000
64 Sperberg y Happe, 2000
65 Por autores como Wacquant, 2001
66 Informe presentado en la V Reunión del Consejo ProUrbana, en el tema “Vulnerabilidad social y barrio”. Abril 2006
67 Desmond Arias 2006
68 Desmond Arias 2006
69 Desmond Arias 2006
70 Frühling y Sandoval 1997