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Revista invi Nº 59, Mayo 2007, Volumen 22: 132 a 150

VIVIENDA PROGRESIVA, UN PROGRAMA DEL SECTOR PÚBLICO QUE SE POTENCIÓ EN EL HÁBITAT RURAL CHILENO

PROGRESSIVE HOUSING, A PUBLIC SECTOR PROGRAM WHICH BOOSTED IN THE CHILEAN RURAL HABITAT

Carlos Muñoz Parra

Arquitecto, Doctor en Arquitectura. Profesor de la Escuela de Arquitectura de la Universidad de Santiago de Chile y del Programa de Doctorado de la FAU-de la U. De Chile. E-mail: cmparquitecto@yahoo.es http://carlosmunozparra.blogspot.com

La aplicación de este programa, producto de una sistematización de un hecho espontáneo de la población, que si bien se pensó para atender a la población de los dos deciles más bajos de ingresos en términos nacionales, ha tenido un desarrollo por resultados y demandas realmente destacable en el ámbito rural. Al resultar triunfadora la coalición denominada Concertación de Partidos Por la Democracia, con la candidatura presidencial de Patricio Aylwin a fines de 1989, se vislumbró por parte de los encargados de delinear lo que sería la política habitacional para ese gobierno, que se venia encima un grave problema. El tema radicaba fundamentalmente en que la producción habitacional durante el periodo de la dictadura había sido muy por debajo del crecimiento vegetativo de la población, y por otra parte, con la represión que existía, no había formas de dar un escape a la gran presión que se estaba desarrollando por obtener una solución habitacional a corto plazo. La espera había sido de 17 años, las respuestas pocas y deficientes, las expectativas creadas por tanto eran demasiadas. Ante tal cuadro, era menester crear un programa apropiado para la coyuntura, y sin lugar a dudas, ese fue el de la Vivienda Progresiva. Por la celeridad con que respondió a la demanda, la adecuación que tuvo hacia el usuario y su aprobación relevante por los sectores de más escasos recursos, fundamentalmente rurales, es que este programa se puede clasificar como un "Proyecto Ejemplar".

Palabras claves: Hábitat Rural Participativo, Vivienda Progresiva Rural, Solución habitacional rural participativa, Vivienda rural sostenible.

This programme has been used, as a result of a systematisation of an spontaneous approach to get shelter by the poorest peoples of Chile. Even though it was think to be used as a national housing programme for the two lowest deciles of income of the population, it has the main development due to demand and results really remarkable at the rural areas. When the "Concertación de Partidos por la Democracia" coalition got the power during the presidential election at the end of 1989 whit Mr. Patricio Aylwin; the people in charge of get the main issues of a housing policy for the new government, was in front of a very big problem. The topic was based mainly in the low and bad housing production during the years of the dictatorship. And by the other side, due to the repression of those years, was impossible to get a different way to escape to the problem, producing a big pressure to get a solution at a very short term. The waiting time has been of 17 years, with very few and bad answers, and the expectation was
too big. In front of such situation, was necessary developing a programme appropriate for that time, and without a due, that programme was the "Progressive Housing". Because it opportunity, it appropriated answer to the homeless poor people mainly from the rural areas, is why deserve to be called "exemplar Project".

Keywords: Progressive rural housing, Participative rural housing, Participative rural shelter, Sustainable rural housing.

CONTEXTO DE ORIGEN DEL PROGRAMA

Ya antes de vislumbrar la llegada de la democracia al país en el año 1990, se analizaba la posibilidad de contar con una alternativa "no convencional" para atender las demandas habitacionales de los sectores poblacionales más modestos y más postergados.
Cuando hablamos de una "alternativa no convencional", es porque típicamente los gobiernos, en la gestación de sus políticas de vivienda, habían recurrido al concepto de vivienda como un alojamiento que se entrega terminado y de carácter definitivo; contrariamente a la alternativa que ofrece el Programa de Vivienda Progresiva el cual lo considera: 1) una "solución habitacional" y no una vivienda terminada, y 2) que su carácter no es definitivo, sino progresivo en su crecimiento y flexibilidad, dependiendo para esto de los intereses particulares de cada usuario.
Se ha comprobado que la producción de nuevas viviendas en los países en vías de desarrollo, como lo es el caso de Chile, contrariamente a lo que de manera generalizada es aceptado, no compone necesariamente el aspecto más importante a considerar en las políticas de vivienda (2). Esto considerándolo desde el punto de vista de los afectados, es decir los usuarios o potenciales usuarios, los cuales le dan un valor totalmente distinto del oficial, ya que para ellos la importancia del alojamiento radica en lo que hace para sí mismos, es decir la satisfacción del asignatario y su núcleo familiar; y no en lo que el alojamiento es desde la perspectiva material de éste (3). Esto es un hecho empíricamente probado, y que para desgracia de los afectados por el problema habitacional, no había sido considerado de manera seria por el aparato de gobierno. Así es que sistemáticamente la mayoría de los incentivos y aportes desarrollados e implementados por el Estado, estaban orientados a producir alojamientos con
características y niveles tales, que más parecieran responder a lo s requerimientos del mundo desarrollado y no a la realidad de ese momento (4).
Se sabía que la situación económica chilena estaba en uno de sus peores momentos, con una deuda externa de alrededor de veinte mil millones de dólares; este hecho tan específico y tan determinante, era una base clara para darse cuenta que dentro de los esquemas convencionales, no había política de vivienda que encontrase solución al problema habitacional en el corto plazo.
A pesar de esta evidencia, llama la atención ver que los profesionales en la problemática habitacional así como las instituciones afines, dedicaron una gran preocupación y orientaron sus esfuerzos en el diseño de soluciones basadas en los preceptos tradicionales de enfrentar el problema; situación que no guardó relación con el mínimo interés que mostraron en enterarse con exactitud de la realidad de la problemática habitacional y los puntos específicos a los que había que dar soluciones (5). Este hecho vino a confirmar desgraciadamente lo que anteriormente otros habían planteado, y es que los profesionales de la arquitectura estaban aún más identificados con la justificación de la arquitectura por la arquitectura, que con el medio humano y sus verdaderos anhelos (6). Así es que con esta posición planteaban que la única posibilidad a corto plazo era invertir grandes sumas, para que con su concepto convencional se pudiesen construir masivamente viviendas terminadas; sin detenerse a pensar que no teníamos los recursos para ello, y en el hecho de que se había demostrado que la producción en masa de viviendas por esa vía no era ni social ni económicamente deseable (7).
Dado que el gobierno militar vigente funcionaba con una estructura de forma piramidal, el poder lo sustentaba una minoría que en todo tipo de materias, de la que no se excluye lo habitacional, atendería primero a sus necesidades; dejando así en segundo término las de la mayoría, con su consecuente y progresivo empobrecimiento. Esta estructura de gobierno por tanto, generó políticas de vivienda convencionales, en las cuales los propósitos de encontrar soluciones vía la construcción de viviendas terminadas en serie y con administración central, frecuentemente dan como resultante el enriquecimiento de los que ocupan la parte alta de la estructura piramidal de gobierno, los financistas, promotores y profesionales, a costa de los sectores más desposeídos (8).
Si nos detenemos un momento a examinar la situación de los países que han llegado a una situación habitacional de equilibrio, numéricamente hablando, y que de una manera moderada la desean mejorar, tienen niveles de producción de viviendas de una tasa promedio de 6 a 10 unidades por cada mil habitantes. Viviendo ahora la tasa promedio de producción de viviendas en Chile entre los años 1978 a 1983, ésta osciló entre 2,2 y 4,9 unidades por mil habitantes, siendo de 8,9 la tasa máxima que se había logrado a escala nacional hasta ese momento, y fue en 1971 (9). Con estos datos, es muy sencillo comprender que por la vía de una política de vivienda convencional, no era posible dar pasos significativos para la erradicación del problema habitacional. Más aún, para llegar a producir una solución significativa, y a un ritmo mediano, se tendrían que producir durante la década siguiente un promedio de 120 mil unidades habitacionales anuales, hecho que implicaría aumentar en tres veces el gasto en vivienda que Chile
históricamente había destinado del P.G.B.; o sea, que de un gasto del 2,74% destinado al sector vivienda, habría que elevarlo a un 8,22% (10), lo que provocaría como es de suponer, que durante el período que se llevara a la práctica este recurso, el Gobierno prácticamente debería dedicarse exclusivamente a construir viviendas. Pero había que atenerse a la realidad nacional y verificar lo impracticable de este recurso, puesto que la media histórica de producción anual de viviendas, era de alrededor de 37 mil unidades (11); con este antecedente, era de suponer que llegar a producir 120 mil unidades anuales de forma tan abrupta y consecutivamente durante una década, tiempo que sería necesario para que dentro del sistema político y económico vigente de libre mercado se llegara a solucionar el problema, por lo expuesto, en la práctica era imposible.
Aún más, estas proyecciones de solución por la vía convencional, tenían la agravante de postergar la solución integral en períodos de tiempo que dadas las necesidades urgentes de solución habitacional, eran demasiado largos. Dada su gravedad, los requerimientos por parte de los marginados de acceder a una solución habitacional no tenían postergación, ni por una década, menos por dos. Se había tenido suficientes propuestas nacidas de la fantasía, que a la larga solo habían servido para provocar la prolongación de las angustias de los afectados por el problema habitacional. No se estaba por la búsqueda de modelos ideales con la visión del mundo desarrollado, que para los recursos nacionales del momento y por la grave situación del déficit habitacional que atravesaba el país eran inalcanzables. Se quería optar por un modelo de solución a nuestros problemas de carácter propio, que reflejase lo que el poblador necesitaba para despegar con lo que el país verdaderamente podía ofrecer, aceptando nuestra situación de país subdesarrollado, y con esto ya era posible implementar la solución dentro de esa perspectiva. Ya se había visto cómo los pobladores en su lucha por el alojamiento, habían creado con su esfuerzo y a pesar de la desconfianza, soluciones que respondían a sus necesidades, bajo un ambiente de identidad con su obra y con el grupo, a través de la vía de la participación.
Es así como surgió esta necesidad de crear una vía alternativa, que reflejase la urgencia de este país en compartir por todos sus sectores, el esfuerzo que significa dar la posibilidad de una solución habitacional a cada chileno que lo necesitara. Para eso teníamos como punto de partida los recursos del Estado, que como hemos visto eran escasos ante la magnitud del problema; pero que se verían amplificados por los recursos de carácter local, que la vía convencional había desechado normalmente; nos referimos a la capacidad que tiene el poblador de aportar además de su energía muscular y sus habilidades artesanas, su compromiso, responsabilidad, iniciativa e imaginación (12). Con este gran capital aportado por los propios afectados, era posible multiplicar varias veces lo que el Estado por sí solo podía hacer; con la ventaja de que al haber participación directa y a distintos niveles, serían mejores los grados de satisfacción del usuario al momento de acceder a su solución habitacional.
Lo otro de máxima importancia es que se llegaría a una solución en plazos menores que el más optimista de los planes convencionales podría ofrecer, ventaja que erradicaría de una vez la típica postergación a la que se había sometido al poblador para acceder a su solución habitacional.
Esta vía propuesta de participación del poblador en la solución de su problema habitacional, no sólo tenía ventajas técnicas, sino también sociales; además tenemos que si esta ventaja social conducía a la creación de grupos organizados, a su vez esto reincidirá en el logro de aplicar métodos y sistemas constructivos más difíciles (13). Esto permitiría, por ej., avanzar más en el campo de la densificación vía autoconstrucción, factor que constituye un verdadero desafío para los programas de este tipo.
Conjuntamente con los logros que significa la satisfacción de acceder a una solución habitacional que contó con la propia participación del usuario, la de conseguir desarrollar métodos más complejos y el desarrollo social pertinente; tenemos que además de estos logros generales, se produce algo que en ese momento político constituye una esperanza y es que en la medida que aumente el poblador su capacidad de producir por su propia participación, al mismo tiempo aumentarán su libertad e independencia individuales (14).
En ese momento existía un gran número de países subdesarrollados que estaban considerando seriamente la producción de soluciones habitacionales del tipo solar (sitio) con infraestructura sanitaria, y el mejoramiento de los asentamientos ilegales por la vía de programas de auto-construcción (15). Lo cierto que para el logro de sus objetivos, era necesario que sean parte de un plan integral como lo son las políticas habitacionales.
Conceptualmente, el alojamiento ya no se comprende como una entidad aislada a la que se le pueden aplicar parámetros de medición dentro del contexto de la producción masiva, sino como un instrumento que utiliza el habitante para acondicionar el medio, donde se mezclan los campos técnicos como los de las ciencias sociales (16).
Con el retorno del sistema democrático a Chile, el Gobierno, recogiendo estos análisis previos que conducían a una propuesta innovadora en materia de Política Habitacional comenzó a desarrollar un programa habitacional, con focalización en los sectores de más bajos ingresos del país, de tal manera de revertir en un plazo prudente el grave problema de alojamiento apropiado que enfrentaba
el país a comienzos de esa década, situación que se estimaba por sobre el millón doscientas mil unidades de déficit (17).
A partir de esto, el Gobierno estableció una Política Habitacional basada en tres aspectos fundamentales para atender las carencias detectadas:

-Focalización, para atender en primera instancia a aquellos grupos poblacionales de más extrema pobreza.
-Cobertura, para que los números de atenciones fuesen realmente significativos se hizo una apuesta cuantitativa.
-Participación, de tal manera de integrar en el proceso de obtención de solución habitacional a los carenciados, y así ser actores del proceso mismo (18)

La situación de los carenciados en el ámbito del cobijo, ascendía en el sector rural a un porcentaje equivalente al 16% del total nacional (19), lo que señalaba la presencia de un problema insuficientemente atendido.
Así fue que el Ministerio de Vivienda y Urbanismo dio lugar a la creación del "Programa de Vivienda Progresiva, que se regula por el Decreto Supremo Nº140/ 90. El programa en un primer momento consistió en dos etapas, en la cual la primera consistía en un terreno urbanizado con una unidad sanitaria consistente en cocina y baño, y si los recursos económicos eran los adecuados al momento, un recinto adicional.

 

La segunda etapa era opcional, a la que se podía acceder al cabo de dos años de haber sido asignatario de la primera, y era una ayuda para aquellas familias que no habían sido capaces por sus propios medios de complementar su solución habitacional, con lo que esta nueva oportunidad de apoyo lo permitía hacer.
Los beneficiarios del Programa, en el caso de la primera etapa, han sido grupos o individuos, seleccionados por prelación socio-económica a través del instrumento denominado Ficha CAS-2 diseñada por el Ministerio de Planificación y Cooperación de Chile, en que básicamente se puntuaban las condiciones de allegamiento, mala calidad habitacional, composición del grupo familiar, etc.; a dicha prelación se le sumaba la antigüedad en la inscripción. Para el caso de los beneficiarios de la segunda etapa, se podían acoger a ella los pobladores que habían obtenido la primera etapa al cabo de dos años, así como los beneficiarios del Programa de Mejoramiento de Barrios que aplicaba el Ministerio del Interior por intermedio de la Subsecretaría de Desarrollo Regional (20).
El programa se fue adecuando en el tiempo según lo iba requiriendo la experiencia en su aplicación, en el sentido que en un primer instante se le requirió al postulante junto con su inscripción, que aportara un ahorro al que se le añadía un crédito a pagar por la familia y un subsidio por parte del Estado. Los montos eran:

Ahorro: 3 U.F. (U.S.$102)
Crédito: 17 U.F. (U.S.$580)
Subsidio: 100 U.F. (U.S.$3411)

Total Primera etapa: 120 U.F. (U.S.$4093)

Luego esto cambió al suprimirse el crédito por lo complejo de su pago, y porque se estimó que al exigirse mayor esfuerzo en el ahorro, la familia se comprometería más en el desarrollo de su solución, y por lo demás permitiría que la demanda se distribuyera en el tiempo. Por lo que los montos quedaron de la siguiente manera:

Ahorro: 8 U.F. (U.S.$273)
Crédito: --
Subsidio: 132 U.F (U.S.$4502)

Total Primera etapa: 140 U.F. (U.S.$4775)

En el caso de la segunda etapa, en la primera versión la distribución de los aportes fue:

Ahorro: 5 U.F. (U.S.$170)
Crédito máximo: 30 U.F. (U.S.$1023)
Subsidio: 35 U.F. (U.S.$1194)

Total segunda etapa: 70 U.F. (U.S.$2387)

Para la segunda versión de la segunda etapa, los aportes se distribuyeron como sigue:

Ahorro: 5 U.F. (U.S.$170)
Crédito Máximo: 47 U.F. (U.S.$1603)
Subsidio: 18 U.F. (U.S.$614)

Total segunda etapa: 70 U.F. (U.S.$2387)

(El concepto U.F. -Unidad de Fomento- es un referente monetario que incorpora el incremento del Índice de Precios al Consumidor con una base diaria; 1 U.F. equivale aproximadamente a octubre del 2006, a U.S.$34)
El Programa contó con otras variables, como por ejemplo, que existió una versión "SERVIU", es decir, que la gestionaba en su integridad el Ministerio de la Vivienda y Urbanismo por intermedio de sus Servicios de Vivienda y Urbanización que tenía en las regiones del país, y otra "Privada", en la cual la gestión la realizaban los propios integrantes de los grupos organizados de los sin casa o los individuos, en lo cual incluían el terreno donde se desarrollaría la construcción.
El programa en sus comienzos, contó con aportes financieros de la cooperación internacional, como una forma de apoyo al Gobierno de Chile por su retorno al sistema democrático; cada país cooperante asumió alguna Región específica, y fueron recursos de carácter no reembolsable, los que se ocuparon no sólo en construcción, sino también en capacitación (21).
Conjuntamente con lo anterior, el Programa contó con ciertas características especiales en relación con las zonas "extremas". Así para la XI Región, se consideró un valor total en su primera versión de la primera etapa, de 200 U.F., debido a los mayores costos de construcción y características rigurosas del clima (22).

Si bien el programa fue concebido para atender los asentamientos precarios en su totalidad, es decir tanto urbanos como rurales, al revisar las cifras del análisis estadístico, nos damos cuenta que la relación existente entre población urbana y rural del país, se rompe abruptamente al comparar la pobreza extrema entre los habitantes urbanos y rurales. Se tiene que el sector rural contaba con un 13,4% de la población total (23), las situaciones de pobreza entre la población rural son del 26%, a diferencia de la pobreza entre la población urbana que es del 18,5%; si ahora vemos los índices de indigencia, entre la población rural asciende al 7,9%, a diferencia de lo que sucede entre la población urbana que es del 4,3% (24). Como vemos, la proporción de pobreza entre los habitantes rurales de Chile es mucho mayor que la de los habitantes urbanos.
Por lo tanto, al aplicarse el Programa de Vivienda Progresiva, haría una intervención muy significativa en el ámbito rural, corrigiendo la precaria situación de un elevado porcentaje de esos habitantes, y de esta manera lo convierte en un Programa con un profundo significado para el mejoramiento de la calidad de vida del habitante rural.

Al considerar las diferentes líneas de programas con que cuenta el Ministerio de Vivienda y Urbanismo para atender las demandas habitacionales, los mejor adaptados al ámbito de demanda de la población rural, son, el específicamente diseñado para tal efecto que es el Programa del subsidio rural, y el Programa de Vivienda Progresiva D.S. 140/90. Este último Programa se orienta hacia los grupos de pobladores rurales sin tierra y que además carecen de una solución habitacional, por tanto se encuentran en situación de allegamiento (comparten hogar con otra familia que tiene solución habitacional), de tal manera que con este mecanismo de atención se contribuye a la concentración y formación de nuevos asentamientos constituyendo villorrios o extensión de los núcleos poblados preexistentes (25).
Los antecedentes del programa de Vivienda Progresiva privada primera etapa, permiten que estimemos una aplicación del 65% del total en áreas rurales, y tenemos que se pagaron de este programa un total de 31.279 subsidios en los cinco años, por lo que podríamos deducir que 20.331 subsidios se aplicaron en las zonas rurales (26).

2. PARÁMETROS PARA RECONOCER EL PROGRAMA DE VIVIENDA PROGRESIVA COMO «PROYECTO EJEMPLAR»

Con esta visión estadística del contexto en el cual se ha aplicado el Programa de Vivienda Progresiva del Ministerio de Vivienda y Urbanismo de Chile, no cabe duda de su vocación acen- tuadamente ruralista de intervención, siendo por tal motivo, analizado dentro de los parámetros que lo harían merecedor de ser calificado como un Proyecto Ejemplar de Vivienda Rural y Calidad de Vida en los Asentamientos Rurales (27), es decir bajo los factores de identificación en:
proceso tanto de gestión de la solución como de construcción de la misma.

Habitabilidad
Vialidad, conectividad y acceso
Derechos, servicios básicos e infraestructura
Medioambiente rural y calidad de vida
Participación, organización y gestión.

2.1. Habitabilidad

En cuanto a la habitabilidad, por ser este un programa especialmente diseñado para los sectores de más escasos recursos, con familias muy apremiadas por la carencia de viviendas, era necesario ampliar la cantidad de soluciones habitacionales dentro de la Política de vivienda, aprovechando diferentes recursos. Se trata en este programa de proponer un trato con la gente, de tal manera que en lugar de hacerla esperar por mucho tiempo para que obtenga su casa, se incorpore en la ayuda para obtener una solución inicial. El MINVU propone hacer una parte de esta casa y financiarla para que el resto lo desarrollen los beneficiarios bajo la modalidad de autoconstrucción.
Con este Programa se opera de forma innovadora, en este caso el beneficiario plantea sus puntos de vista y deseos; de tal manera que si necesita una casa más pequeña con un lote más grande, o a la inversa, o si prefiere un dormitorio más grande en lugar de dos, en definitiva cada solución habitacional producida con este programa, es exponente de los deseos de cada familia beneficiaria, esto por su compromiso directo en el proceso tanto de gestión como de construcción de la misma.

De hecho hay muchas personas que se asustan del tema de la autoconstrucción, la ven como un flagelo, sin embargo no perciben de que el habitante de Chile vive autoconstruyendo. El chileno sobrevive en un territorio sísmico, y los más humildes después de cada desastre deben reconstruir su cobijo (28).
Complementando este nuevo acuerdo entre pobladores y Estado, se actualiza la operatoria del programa permanentemente, y así se configura la Asistencia Técnica al Programa. Esta se estima necesaria desde el momento en que el comité de familias sin casas decide su postulación al D.S.140/ 90. Así fue que en algunas regiones con profunda vocación rural, se crearon equipos de apoyo para asesorar a estas familias, no tan sólo en el proceso constructivo, sino también en las gestiones previas. Estos equipos de apoyo técnico se conformaban con Arquitectos, Ingenieros Civiles, Abogados, un asesor financiero y una asesoría en difusión.
De esta forma, los beneficiarios tienen elementos técnicos claros que les permiten escoger el terreno más apropiado en todos los aspectos para adquirir, y luego construir sus so luc ione s habitacionales; se hicieron contratos justos, se realizaron proyectos viables y racionalmente programados, con una correcta correlación entre recursos disponibles y metros de construcción, con apropiadas especificaciones técnicas y una correcta interpretación del proyecto en base a los anhelos y posibilidades de los demandantes. Se encontró solución al tema de las garantías exigidas a los pequeños contratistas utilizándose para el efecto un fondo de garantías que puso a disposición del Programa el Gobierno Sueco. El MINVU por intermedio de su instancia operativa, los SERVIU de las diferentes regiones, se ocupó de fiscalizar los estados de avance para los pagos a las constructoras y los eventuales anticipos de dinero que pudiesen requerir; se asumieron convenios con los municipios para que apoyaran estos procesos
constructivos con la creación de oficinas de la Vivienda en cada uno de ellos; instancia donde la asesoría de difusión fue relevante para capacitar sobre el Programa a los funcionarios que se dedicarían a apoyarlo (29).
De esta forma, lo que partió como un aporte de algunas regiones al tema, finalmente se conformó en una Asesoría Técnica formal, que se adjudicaba a los beneficiarios en el minuto de recibir su subsidio de Vivienda Progresiva Privada por parte del MINVU.
Así una evaluación del Programa en terreno, recogiendo la opinión de los beneficiarios, señaló que la calidad de la vivienda obtenida a través del Programa en relación a la anterior, es mejor para un 89,4% de los encuestados, y sólo para un 10,6% la actual vivienda tendría una calidad casi igual o inferior que la anterior. Como resultado de esta evaluación, el 85,8% de los encuestados está satisfecho con su vivienda progresiva y no habría preferido postular a otro programa de subsidio habitacional para obtener su vivienda ni seguir en la anterior (30).
Es necesario tener presente que al aplicarse un Programa de carácter público, o sea por el Estado, toda la Ley General de Urbanismo y Construcciones, en sus párrafos pertinentes a la construcción habitacional, debe ser aplicada en su integralidad, en caso contrario, no la recibe el Director de Obras Municipales respectivo, redundando esta situación en el no pago del subsidio al que se tuvo acceso. Todo lo anterior además se aseguró dentro de un proceso lógico, por las asesorías técnicas contratadas por el Programa para apoyar a los beneficiarios.
Esto implica que, por una parte, el conjunto que se genera debe tener un mínimo de m2 por lote, un porcentaje específico para circulaciones, áreas verdes y equipamiento social y de servicios; debe contar con pavimentación, electricidad, agua potable y algún sistema autónomo de tratamiento de aguas servidas si no está conectado a un sistema público.
Los índices de satisfacción aquí expuestos, son parte del sistema de control del Programa, ya que la idea es que su operatoria y estructura sea adaptable a los requerimientos señalados por los beneficiarios, de tal manera que éste responda de manera pertinente a los objetivos del Estado de apoyar concretamente a los sectores de menores ingresos carenciados de una solución habitacional apropiada, y satisfacer las expectativas de la población demandante. De hecho, muchas de las modificaciones que se le hicieron al programa, surgen de estudios como el desarrollado por la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la Universidad de Chile en 1994.
Con todo, no deja de ser interesante percibir que los resultados relativos a la satisfacción residencial de los beneficiarios del PVP Rural en general y, más particularmente con la vivienda, son favorables. Prácticamente no se registran aspectos de la vivienda que sean considerados como negativos o evaluados desfavorablemente por sus usuarios.

2.2. Viabilidad, conectividad y acceso

Al referirnos a este aspecto del proceso de señalar un proyecto como ejemplar en el ámbito de la vivienda rural y los asentamientos rurales, tenemos que tener presente que l o s asentamientos humanos rurales requieren de una estructura vial eficiente que perdure a lo largo del año, acortando los tiempos de traslados a centros de trabajo y de equipamiento y servicios. Todo esto orientado a mantener una calidad de vida que mantenga a la población rural en su medio, de manera de evitar una posible migración campo - ciudad.
De este modo, al hacer un análisis de la situación de la estructura espacial nacional, se tiene que la vivienda es parte de la propuesta necesaria para desarrollar la vida rural, al complementarse con las vías de comunicación y el equipamiento social y de servicios que ofrece el país para su total integración.
Nacionalmente en Chile, la estructura espacial está vertebrada por una extensa carretera que recorre el país a lo largo de norte a sur, y donde se localizan cada cierto tramo las ciudades, que conforman la cabeza de sistemas poblados menores. Para que operen, cada cual debe cumplir un rol en relación con su escala y cantidad de habitantes a los que sirve.
Así se tiene que la vivienda rural se localiza desde casos de extremo aislamiento en localidades pequeñas en la pre cordillera, hasta situaciones más urbanizadas de aldeas, caseríos y pueblos en el valle central (31).
Con los preceptos señalados, el estudio realizado por la FAU de la Universidad de Chile para evaluar la Vivienda Progresiva Rural, detectó a través de una encuesta sico-social, que la labo r fundamental de los habitantes de estas viviendas, sigue siendo la relacionada con lo silvoagropecuario. Esto a pesar de que los asentamientos se localizaron en áreas periurbanas o urbanas. En esta situación el acceso a los beneficios de los servicios básicos y equipamiento comunitario que los poblados rurales ofrecen es más directo. Sin embargo, el viaje para desarrollar las labores propias de sus empleos, ahora puede ser mayor. Sin perjuicio de esto, las mejores vías rurales de interconexión facilitan el desplazamiento, ya sea por medios propios (generalmente se da el uso de la bicicleta, situación que ha generado un fuerte desarrollo de las ciclovías en las áreas rurales, las que corren paralelas a las vías de vehículos motorizados), como por transporte colectivo, que se hace cada vez más fluido. Incluso por normativa
de las leyes laborales, en muchos casos la empresa que contrata trabajadores agrícolas debe proveer un sistema de buses para transportarlos.
Si se observa un plano de localización de los asentamientos de Viviendas Progresivas, en general, está garantizado para la mayoría de ellos el acceso a las principales rutas y a los medios de transporte para conectarlos con otros centros poblados (32).

2.3. Derechos y servicios básicos e infraestructura

Los habitantes de los asentamientos rurales deben tener facilidad de acceso a los servicios básicos, tales como salud, educación, seguridad y derechos civiles. Asimismo esta facilidad de acceso debe contemplar las actividades comerciales, bancarias, de abastecimiento y otros servicios complementarios que contemplan la asociatividad, el ocio, el esparcimiento deportivo, y a infraestructuras básicas necesarias para una buena calidad de vida. Como lo señalamos en el punto anterior, esta accesibilidad está asegurada, por lo tanto no existe mayor complicación en este aspecto.
Paralelamente, como señalamos en el primer factor, todos los servicios básicos de infraestructura están garantizados, por ser el Estado el propio fiscalizador del cumplimiento de la Ley de Urbanismo y Construcciones, ya que de omitirse algún servicio, impide el pago del subsidio correspondiente al no contar con la recepción de la Dirección de Obras Municipales respectiva.
Así los pobladores rurales de Viviendas Progresivas cuentan con: electricidad, agua potable y sistema de eliminación de aguas servidas, así como de retiro periódico de los desechos sólidos domésticos.
Es necesario tener presente que en el año 1994, cuando se hizo el análisis de los beneficiarios del Programa, se detectó que las familias antes de acceder a la nueva solución habitacional, estaban en un 73,4% con situación deficitaria de abastecimiento de agua potable, y el 55,2% de las familias estaban con carencias de saneamiento; lo que se sumaba a que el 82,3% de ellas estaban en condición de hacinamiento (33).

2.4. Medio ambiente rural y calidad de vida

Al tomar este aspecto, debemos tener presente que se hace imprescindible, que cualquiera nueva localización de asentamientos humanos en zonas rurales debe contemplar la sustentabilidad del entorno, respetando la biodiversidad existente para así proteger el patrimonio rural, tanto para fines productivos como conservacionistas.
En Chile, a partir de la promulgación de la Ley Nº19.300 sobre Bases Generales del Medio Ambiente, se estableció en abril de 1997 el reglamento del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, el cual determina en su Artículo 3, que los proyectos o actividades susceptibles de causar impac to ambiental, en cualesquiera de sus fases, que deberán someterse al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, son, para el caso de las construcciones de viviendas en zonas rurales, las contempladas en la letra g) de dicho Artículo, el cual señala: "Proyectos de desarrollo urbano o turístico en zonas no comprendidas en alguno de los planes a que alude la letra h) del Artículo 10 de la Ley" (Zonas reguladas por algún Instrumento de Planificación Territorial, el cual ya consta de una aprobación ambiental en relación con los usos del suelo comprendidos en el territorio que regula).
"Se entenderá por proyecto de desarrollo urbano aquellos que contemplen obras de edificación y urbanización cuyo destino sea habitacional, industrial y/o de equipamiento, de acuerdo a las siguientes especificaciones":

g.1.) Conjuntos habitacionales con una cantidad igual o superior a 80 (ochenta) viviendas en áreas rurales"….. (34)

Con este articulado legal, se garantiza que cualquier intervención de un asentamiento humano en un área rural, de la cual no constituye excepción el Programa de Vivienda Progresiva, está reglamentada de tal manera de no interferir con la sustentabilidad ambiental del territorio afectado.
En la práctica, con la incorporación de viviendas saneadas ambientalmente, es decir con infraestructura básica completa, se cuidaba de mejor manera el entorno productivo. Por una parte, el acceso al sistema de agua potable alejó sustancialmente los riesgos de contraer enfermedades gastrointestinales de los moradores de estas soluciones; con el tratamiento de las aguas servidas, se anula la posibilidad de contaminar aguas superficiales que a su vez afectarían los cultivos que generan trabajo, así como se evita la contaminación de las napas subterráneas, y con el retiro de los residuos sólidos domiciliarios, se ayuda a evitar la llegada de agentes portadores de organismos patógenos como sería ratones, moscas, etc., y permiten mantener un entorno además de limpio, saludable y productivamente apropiado.

2.5. Participación, organización y gestión

Por la concepción del Programa, el potencial beneficiario tiene mucho que aportar a la solución, ya que puede participar directamente en los procesos de gestión y decidir sobre los mismos, además de la construcción propiamente tal de la obra. El que ya accedió al Programa, está logrando una calidad de vida mucho mejor, en la que se incluye un gran desarrollo social y que además le permite capacitarse para así lograr hacer progresar a su comunidad, de tal manera de organizar su vida familiar, además del total del entorno donde habita (35).
En su operatoria el Programa genera tendencia a la participación grupal, ya que premia a los grupos con puntuación acumulable para la selección del acceso al subsidio, y así es como desde que se inició el PVP, han proliferado los comités de vivienda, con el objeto de enfrentar de manera organizada la consecución de su solución habitacional. Esto les permite acceder a muchos beneficios del sector público y algunos del sector privado, que sólo agrupados los hacen elegibles. Tal es el caso de la Fundación San José de La Dehesa, creada con aportes de una congregación de la Iglesia Católica Chilena, que apoya a las familias de más escasos recursos que están involucradas en la consecución de su solución habitacional a través del PVP y del Subsidio Rural, y que estén organizados en grupos.
Todo esto permitió el desarrollo de un gran potencial humano, que ha facilitado no sólo en primer término acceder a la solución para la cual se organizaron, sino que aprovechar ese impulso participativo y solidario para seguir trabajando en obtener otros elementos que sean satisfactores en el mejoramiento de la calidad de vida de esas comunidades.
La decisión de la localización, la compra del terreno, el diseño de la obra y el loteo, la materialidad de las viviendas, etc., todo ello pasa por las decisiones del grupo organizado, donde tienen que hacerse responsables en conjunto con la asesoría técnica de obtener los mejores resultados con los menores costos.

CONCLUSIONES

En el momento de la historia que cruzaba Chile en los años que se gestó la idea de incorporar un Programa de Vivienda Progresiva en una futura Política Habitacional (estamos refiriéndonos a fines de los '80), los niveles de participación receptiva de los sectores poblacionales de menores ingresos eran muy deficientes; es decir, no tenían acceso a los bienes y servicios que la vida contemporánea podía ofrecer, y por lo tanto se estaba en presencia de un estado de marginación de estos sectores. Por otra parte, se encontraba aun en peores condiciones la participación contributiva, es decir aquella en que el ciudadano tiene acceso por algún mecanismo a los niveles de decisión que le incumben, o que actúe de manera directa en los mismos.
A partir de esto, se puede señalar que el Programa de Vivienda Progresiva se inserta en estos dos niveles de participación, lo que eliminaba sustancialmente los estados de marginación existentes. Siendo receptivo, al recibir los sectores de menores ingresos afectados por la problemática habitacional, los servicios básicos, asesoría organizacional, técnica y financiera por parte del Estado; y es contributivo, por el hecho de que estos sectores poblacionales aportaron en la solución de sus propios problemas con sus decisiones, organización, esfuerzo en el ahorro, y su propia labor directa (36).
El Programa por su carácter innovador, tuvo mucha incomprensión por parte de algunos sectores políticos, incluso del propio Gobierno. Visualizaron sólo el hecho que se estaba entregando muy poco a la gente, que no era suficiente. Sin embargo la experiencia fue demostrando las capacidades de las familias beneficiadas con este subsidio, que lo poco que pudieron haber recibido en un momento dado para salir de su carencia habitacional, fue el detonante perfecto para avanzar incluso más allá de lo esperado. Este hecho el MINVU lo percibió en las cifras cada vez menores de demanda de la segunda etapa que se fue dando en el tiempo. Llegó a tal la disminución, que se optó por una modificación en que se dejaba la oportunidad de optar a las familias a las dos etapas de manera conjunta, con la única exigencia de no optar al crédito complementario que permitía la segunda etapa.

Vivienda de asentamiento Villa Ilusión, Comuna de Molina, VII Región, croquis MINV-FAU U. de Chile.1994

En el sector rural, definitivamente esta alternativa fue un éxito de demanda, lo cual permitió en algunos casos sumar aportes con los de la Fundación San José de la Dehesa, entidad que se mencionó como un excelente apoyo de las familias más necesitadas.
Las soluciones en términos numéricos han sido cuantiosas, con cifras cercanas a las quince mil soluciones anuales, por más de una década consecutiva, y estas mayoritariamente fueron a beneficiar a las familias rurales. Incluso el programa, por su adaptabilidad tanto administrativa como técnica, permitió que se transformara en emblema de solución habitacional en el Programa Chile-Barrio (37).
Todos estos aspectos nos permiten señalar con propiedad, que el Programa de Vivienda Progresiva, institucionalizado por el Ministerio de Vivienda y Urbanismo de Chile, constituye un claro ejemplo a tener en cuenta para buscar soluciones de carácter focalizado a sectores de muy escasos recursos, en que las demandas son cuantiosas, y es necesario abarcar un amplio espectro de población carenciada, y que los recursos públicos y/o privados no son suficientes para atender la demanda en términos financieros y constructivos tradicionales y se incorpora la participación en gestión y desarrollo de las obras de los mismos usuarios del producto. Así se tiene un mayor compromiso de todas las partes involucradas y un grado de satisfacción alto al ser parte integrante del proceso productivo en su contexto.

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2 "La vivienda como campo de estudio", Joan Mac Donald M., Documento de trabajo Nº136 de la Corporación de Promoción Universitaria. Santiago, Chile, diciembre de 1978. Página 11.
3 "Vivienda, todo el poder para los usuarios". John F.C. Turner. Blume D.L., Madrid 1977. Página 18.
4 "El problema habitacional chileno. Un análisis de sus causas y de la Política de vivienda del Gobierno militar". Marcelo Figuerola R. Documento de trabajo de la Corporación de Promoción Universitaria, Santiago, Chile, octubre 1978. Página 19.
5 "Elementos para una Política Nacional de Vivienda". Joan Mac Donald M.. Documento de trabajo Nº281 de la Corporación de Promoción Universitaria, Santiago, Chile, junio 1983. Página 13.
6 "Cobijo y sociedad". Paul Oliver, H. Blume ediciones, Madrid 1978. Página 33.
7 "La casa -otra-. La autoconstrucción según el M.I.T.". Edward Allen y otros. Editorial Gustavo Gili, Barcelona 1978. Página 22.
8 Previamente citada en 2, página 130.
9 Previamente citada en 4, página 20.
10 "Perfil de la situación habitacional en Chile, 1959 - 1987", Eduardo Dockendorf, documento de trabajo Nº76 de la Corporación de Promoción Universitaria, Santiago, Chile enero 1978. Página 24.
11 Previamente citada en 9, página 25.
12 Previamente citada en 2, página 65.
13 "Vivienda y cultura", Amos Rapaport, Editorial Gustavo Gili, Barcelona, 1972. Página 143.
14 "Cobijo", Lloyd Kahn. H. Blume ediciones, Madrid 1981. Página 3.
15 "Tierra Urbana y Vivienda, las opciones de los más pobres", Patrick Mc Auslan, Intituto Internacional Para el Medio Ambiente y el Desarrollo, EARTHSCAN, Londres, septiembre 1985.
16 "Vivienda Progresiva", Joan Mac Donald M., Corporación de Promoción Universitaria, Santiago, Chile. Página 39.
17 "La problemática habitacional chilena 1964 - 1984; un análisis de las posibilidades de la autoconstrucción en una futura Política de vivienda como mecanismo complementario para su solución". Tesis para optar al título de Doctor Arquitecto, por Carlos Muñoz Parra, Escuela Técnica Superior de Arquitectura, Universidad Politécnica de Madrid, Madrid, España, 1986, página 252.
18 "Allegados: caracterización y propuestas para una política de vivienda", Ministerio de Vivienda y Urbanismo, División Técnica de Estudio y Fomento Habitacional, Santiago, diciembre 1993, páginas 7 y 8.
19 "Territorio y Hábitat Rural Chileno, situación y desafíos", Carlos Muñoz Parra, Memoria 1er Seminario Iberoamericano de Vivienda Rural y Calidad de Vida en los Asentamientos Rurales, Cuernavaca, Morelos, México, septiembre de 1999, páginas 410 y 411.
20 "Programa de Vivienda Progresiva. Breve evaluación tras dos años de funcionamiento". Carolina de la Lastra, Documento de trabajo Nº42/92 de la Corporación de Promoción Universitaria, Santiago, Chile, septiembre 1992. Páginas 3, 4, 5.
21 Previamente citada en 19, páginas 7, 8.
22 "Viviendas Progresivas, Programa 1990", División Técnica de Estudio y Fomento Habitacional, Ministerio de Vivienda y Urbanismo, Santiago, Chile. Página 7.
23 Previamente citado en 3.
24 "Encuesta CASEN 1996", Ministerio de Planificación y Cooperación, Santiago 1996.
25 "Evaluación del Programa de Viviendas Progresivas en áreas rurales", Edwin Haramoto, Emilio Moyano, Margarita Riffo, Orlando Sepúlveda. Instituto de la Vivienda, Facultad de Arquitectura y Urbanismo Universidad de Chile, Santiago, Chile, diciembre 1994. Página 20.
26 Previamente citado en 18.
27 "Un alcance al pensar en seleccionar proyectos ejemplares", Carlos Muñoz Parra, Memoria II Seminario y Taller Iberoamericano sobre Vivienda Rural y Calidad de Vida en los Asentamientos Rurales, Tomo II, San Luis de Potosí, S. L. P., México, noviembre del 2000, paginas 66 y 67.
28 "Programa de Vivienda Progresiva: Una nueva relación, solidaria y responsable, entre poblador y Estado", Entrevista a Joan Mac Donald M., Revista Vivienda, Participación, Desarrollo Progresivo, MINVU - GTZ, Nº1, Volumen I, agosto 1993, Santiago, Chile. Páginas 4, 5, 6 y 7.
29 "Asistencia técnica en la fase de Ejecución de Proyectos. A la espera del financiamiento para un sistema permanente", entrevista a el SEREMI MINVU VI Región Carlos Muñoz Parra y al Director del SERVIU VI Región, Héctor López, Revista Vivienda, Participación, Desarrollo Progresivo MINVU - GTZ; Nº8, Volumen 3, noviembre 1995, Santiago, Chile. Páginas 13,14,15.
30 Previamente citado en 24, páginas 131 a 148.
31 "Poblamiento y Vivienda Rural. Una Propuesta básica de acción en torno al problema de la habitación rural", Rodolfo Gálvez Edición. GEA, Grupo de Investigaciones Agrarias. Santiago de Chile, diciembre. Páginas 136 y 137.
32 Previamente citado en 24, página 153.
33 "Programa de Vivienda Progresiva, Muestra gráfica", Ministerio de Vivienda y Urbanismo, Cooperación Técnica República federal Alemana, Chile, 1994. Página 8.
34 "Reglamento del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, CONAMA", Diario Oficial de la República de Chile, Jueves 3 de abril de 1997; Nº35.731. páginas 5 a 16.
35 Previamente citada en 27, página 7.
36 Previamente citado en 16, páginas 275, 276.
37 "Chile - Barrio, un programa integral que atiende la indigencia habitacional rural", Carlos Muñoz Parra, Memoria IV Seminario y Taller Iberoamericano sobre Vivienda Rural y Calidad de Vida en los Asentamientos Rurales, Puerto Montt, Chile, Octubre del 2002. Página 157. Autor: Carlos Muñoz Parra, Doctor Arquitecto.

Fecha recepción: 23/08/06
Fecha aceptación: 21/11/06